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Les syndicats face aux transformations du secteur public

NAPO, un cas exemplaire des difficultés rencontrées par les syndicats britanniques du secteur public

NAPO, a Typical Case of the Challenges Faced by British Public Sector Trade Unions
Cécile Guillaume and Gill Kirton

Abstracts

Since the end of the 1980s, the British public sector has experienced huge changes, a mix of privatisation, restructuring and marketization. The current Conservative government’s approach to industrial relations is clearly an extension of the anti-union policies inherited from the Thatcher era, with a new law passed in 2016 that further restricts the right to strike. However, by comparison with the private sector, public sector employees still benefit from numerous collective agreements. This article explores the strategy conducted by the small union representing probation officers to oppose the restructuring programme enacted by the government in 2013 and to maintain some forms of collective bargaining at the national and workplace levels.

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Editor's notes

Premier manuscrit reçu le 1er juin 2016 ; article accepté le 18 octobre 2016.

Full text

  • 1 Tous les sigles utilisés dans l’article sont définis à leur première mention, mais on en a égalemen (...)
  • 2 Plus de 500 000 emplois ont été créés dans le secteur public entre 1998 et 2003.
  • 3 En 2007-2008, la valeur du marché des services publics était estimée à 79 milliards de livres sterl (...)

1Depuis la fin des années 1980, le service public britannique a connu de profondes transformations liées à des processus concomitants de restructuration et de commercialisation (Whitfield, 2002). Après la privatisation massive des entreprises publiques (Jackson, 2014), la loi sur le Compulsory Competitive Tendering (CCT) de 1982 a imposé aux collectivités locales de soumettre au marché certaines de leurs activités1. Dans les années 2000, sous les gouvernements travaillistes, le mouvement de restructuration s’est accéléré, avec néanmoins la création d’un grand nombre d’emplois dans le secteur public2, le remplacement de la législation CCT par une autre approche, nommée Best Value for Money, incorporant des critères d’efficacité et de qualité de service (Roper et al., 2005 ; Le Galès, 2005), et la volonté d’instaurer un nouveau mode de gouvernance publique plus collaboratif (Bach et Givan, 2008 ; Bach, 2016). Mais la tendance initiée sous Margaret Thatcher de soumettre les services publics aux logiques du marché et de diversifier les fournisseurs ne s’est pas infléchie pour autant3. De nombreux services ou activités comme les hôpitaux, les écoles ou les prisons ont été partiellement privatisés (Whitfield, 2002) et les contrats publics-privés se sont développés (Bacon et Samuel, 2010). Parallèlement, de nouveaux modes de management inspirés du « new public management » (Hood, 1995) et des instruments de la gestion privée (Le Galès, 2005) ont été mis en œuvre dans les administrations centrales et locales, renforçant le contrôle et la surveillance des organisations publiques ainsi que la centralisation de l’État.

  • 4 Il existe huit Pay Review Bodies composés d’experts issus des entreprises, des syndicats et de l’ad (...)
  • 5 Médecins, infirmières, enseignants, gardiens de prison, policiers, hauts fonctionnaires.

2Depuis le retour au pouvoir des Conservateurs en 2010, la restructuration du secteur public s’est aussi accompagnée de coupes budgétaires massives et d’une réduction sans précédent des effectifs (Bach et Stroleny, 2013 ; Bach, 2016). Le taux de salariés employés dans le public s’établit aujourd’hui à 17 %, son plus bas niveau historique. Alors que le secteur compte de nombreux « professionals » ou « semi-professionals » (infirmières, enseignants, travailleurs sociaux), les privatisations ont surtout touché les salariés peu qualifiés (agents d’entretien ou de restauration) ou les employés et cadres travaillant dans des services support (informatique, paie). De nouvelles fonctions sont apparues, menaçant les frontières des groupes professionnels et leurs prérogatives, mais jusqu’à récemment les « professionals » avaient réussi à échapper à l’externalisation et à maintenir tant bien que mal leurs conditions d’emploi (Carter, 2004). Bien que les salariés du public ne relèvent pas d’un statut spécifique comparable à celui des fonctionnaires dans d’autres pays, la Grande-Bretagne a maintenu un système centralisé de régulation des salaires, via des comités d’évaluation des salaires, les Pay Review Bodies4, pour certains groupes professionnels qualifiés5. Depuis leur élection, les Conservateurs ne cachent pas leur souhait d’abolir ce système au profit de mécanismes décentralisés et individualisés de fixation des salaires et ont adopté, unilatéralement, des mesures de gel salarial et une réforme des régimes de retraite (Bach et Stroleny, 2013). Si l’ensemble des projets de restructuration et de réduction d’effectifs annoncés en 2010 n’a pas été entièrement mené — et sera certainement revu, suite à la décision de la Grande-Bretagne de sortir de l’Europe —, la priorité du gouvernement est de « dé-privilégier » les salariés du public dont les conditions d’emploi sont jugées trop favorables (Bach, 2016).

3Côté syndical, l’action gouvernementale s’inscrit dans le prolongement des politiques antisyndicales héritées des années 1980, même si les syndicats sont moins perçus comme un « problème » que par le passé (Williams et Scott, 2010), avec une réduction drastique du temps financé par les employeurs publics pour les activités syndicales (baisse de 75 % du budget entre 2010 et 2015) et une loi votée en 2016, le Trade Union Act, restreignant encore le droit de grève. L’adoption d’un mode de gouvernance fait de décisions unilatérales et centralisées semble être devenue une des caractéristiques des relations professionnelles dans le secteur public en Europe (Bach et Bordogna, 2013), mais ce constat est encore plus prononcé en Grande-Bretagne (Le Galès, 2005 ; Le Galès et Scott, 2008) où les syndicats semblent contraints à des stratégies défensives et à des négociations à la baisse (Bach et Stroleny, 2013).

4Pourtant, si les syndicats du public ont perdu beaucoup d’adhérents depuis 30 ans, le secteur reste fortement syndiqué, avec plus de 55 % de salariés syndiqués (contre 86 % en 1980, et contre 14 % dans le privé en 2015). Par comparaison avec le secteur privé, les salariés du public bénéficient d’une couverture conventionnelle importante, même si celle-ci témoigne d’un mouvement de décentralisation et de fragmentation de la négociation collective (voir l’encadré 1). Cette tendance est néanmoins variable d’un secteur à l’autre (Kirkpatrick et Hoque, 2005) et au sein d’un même secteur (Bryson et al., 1995 ; Lloyd, 1997). L’architecture des relations sociales et le contenu des accords négociés localement dépendent en effet de nombreux facteurs, et notamment de la qualité des relations intersyndicales, du poids des groupes professionnels et de l’attitude des managers locaux. La thèse d’une convergence des pratiques de négociation entre secteurs public et privé reste donc discutée (Duncan, 2001), notamment du point de vue des marges de manœuvre laissées aux managers locaux dans le public (Kirkpatrick et Hoque, 2005). De nombreuses enquêtes attestent par ailleurs de la persistance d’une culture de gestion centralisée du personnel dans le secteur public britannique.

  • 6 Le Probation of Offenders Act de 1907 donne aux magistrats le droit de recruter des agents de proba (...)
  • 7 Fusion de COHSE (Confederation of Health Service Employees), NALGO (National Association of Local G (...)
  • 8 Public and Commercial Service Union, issu de la fusion de nombreux petits syndicats du Civil Servic (...)
  • 9 National Union of Teachers (NUT), 376 000 adhérents en 2016.
  • 10 Royal College of Nursing (RCN), 432 000 adhérents en 2015.

5Notre enquête, réalisée dans le service de probation anglais et du Pays de Galles, contribue au débat sur l’évolution de la négociation collective dans le secteur public britannique. Nous proposons une analyse de la stratégie mise en œuvre par le petit syndicat qui représente les probation officers — la National Association of Probation Officers (NAPO), créée en 1912 — pour pérenniser des espaces de négociation collective dans le service de probation, aujourd’hui restructuré et partiellement privatisé. L’intérêt de cette étude de cas est double. Tout d’abord, bien que ce service public et son syndicat aient une histoire très ancienne6, rares sont les travaux de recherche qui se sont intéressés aux relations sociales qui y prédominent et à leur évolution. Or, le cas de NAPO est original. Alors que le secteur public se composait d’une myriade de « petits » syndicats représentant des groupes professionnels spécifiques, de nombreuses fusions ont eu lieu dans les années 1990, avec notamment la création d’Unison7 en 1993 et celle de PCS8 en 1998. Certains syndicats « de métier », de taille moyenne, continuent néanmoins d’exister pour certaines catégories de salariés qualifiés comme les enseignants9 ou les infirmières10. Du fait de sa durée d’existence, NAPO est caractéristique de ces anciennes associations professionnelles devenues syndicats ; mais il est atypique par sa petite taille : 8000 adhérents en 2015.

Encadré 1 : La négociation collective en Grande-Bretagne

  • 11 « Trade Union Membership 2012: Statistical Bulletin », Department for Business, Innovation and Skil (...)
  • 12 Accord Single Status signé en 1997 (avec une mise en application obligatoire à compter de 2007) dan (...)

En Grande-Bretagne, la négociation collective s’est développée de manière pragmatique, au niveau qui semblait le plus approprié selon les questions traitées (Brown, 2011). Il n’existe aucune obligation légale pour les employeurs de négocier avec les syndicats reconnus, et les accords signés tirent leur effectivité du fait qu’ils sont perçus comme des engagements moraux. Alors que la négociation collective a pris des formes variées jusque dans les années 1970, seulement 29 % des salariés britanniques sont aujourd’hui couverts par des normes conventionnelles, majoritairement dans le secteur public (63,7 % contre 16 % dans le secteur privé11). Dans le secteur privé, la négociation collective a lieu principalement dans les entreprises et parfois sur les lieux de travail. Très peu de secteurs sont couverts par des accords multi-employeurs, pourtant assez répandus jusque dans les années 1970. Ces derniers existent encore dans le secteur public et certains groupes professionnels sont couverts par des Pay Review Bodies, dont le rôle est principalement consultatif. Dans le secteur privé, quand la négociation collective s’est maintenue (plutôt sur des lieux de travail anciens et dans des secteurs anciennement monopolistiques), les champs couverts se sont restreints et la concertation est devenue principalement consultative. Dans le secteur public, des accords nationaux portant sur les salaires et les classifications ont été signés dans les années 200012, visant notamment l’harmonisation des grilles des salariés manual et non manual, et l’égalité salariale (Guillaume, 2015). Mais la tendance est plutôt à la décentralisation de la négociation. Entre 2004 et 2011, la proportion d’organisations publiques couvertes par un accord multi-employeurs est passée de 58 % à 44 % (Fulton, 2013).

  • 13 Ce projet de privatisation s’inscrit toutefois dans un changement d’orientation politique initié dè (...)

6Par ailleurs, les transformations qui ont touché ce service de l’État sont emblématiques du processus de « révolution bureaucratique » qui caractérise la politique publique britannique depuis le milieu des années 1980 (Le Galès et Scott, 2008), mais la rapidité et la brutalité du processus de restructuration et de privatisation engagé depuis 2013 (Burke et Collett, 2016) témoignent, comme d’autres enquêtes (Smith, 2012), d’un manque de concertation particulièrement marqué et d’un souhait manifeste de marginalisation des syndicats13. Ces derniers n’ont en effet jamais fait partie du projet de « Big Society » défendu par le gouvernement de coalition (2010-2015), pourtant centré sur la revalorisation de la société civile et des organisations volontaires (Bach, 2012). En ce sens, les modalités de restructuration du service de probation laissent présager de la forme que pourront prendre des projets du même type auprès d’autres groupes professionnels du public, encore plus ou moins préservés aujourd’hui.

7Après une présentation du contexte et de la méthodologie de l’enquête, nous commencerons par évoquer les difficultés de la stratégie d’opposition menée par NAPO contre le projet de privatisation, pour ensuite analyser ses tentatives de maintenir des espaces de négociation collective tout en faisant face à une multitude d’employeurs privés et publics. Pour finir, nous nous interrogerons sur les conditions de survie de ce syndicat, aujourd’hui un des rares petits syndicats professionnels à subsister en Grande-Bretagne.

1. Contexte et méthodologie de la recherche

  • 14 Dans la réalité, et contrairement aux objectifs affichés du projet de Big Society, les associations (...)
  • 15 L’évaluation des risques se fait au moyen d’un système appelé Offender Assessment System (OASys) qu (...)
  • 16 Sodexo est une entreprise française de services, qui emploie plus de 380 000 salariés dans le monde (...)
  • 17 Le Civil Service britannique emploie 480 000 salariés, travaillant pour la Couronne et, de ce fait, (...)

8À l’origine composée majoritairement de travailleurs sociaux, non fonctionnaires et employés directement par des structures régionales autonomes (mais financées par le ministère de la Justice), la population des 16 000 agents de probation a été soumise à un processus de restructuration, baptisé Transforming Rehabilitation, décidé de manière unilatérale par le gouvernement en 2012. Déjà réorganisée, en 2010, en trente-cinq « trusts » régionaux en charge de la supervision de tous les types de condamnés (à haut, moyen ou faible risque), la nouvelle structure du service de probation est aujourd’hui divisée en deux parties. Depuis février 2015, vingt-et-une Community Rehabilitation Companies (CRC) sont gérées par des entreprises privées sous contrats de sept ans renouvelables, parfois en partenariat avec des associations14, pour le suivi des condamnés évalués comme les moins dangereux15. Huit sous-traitants se partagent les vingt-et-une CRC. Six d’entre elles sont gérées par Sodexo et cinq par Interserse, toutes deux de grandes multinationales de services, sans aucun savoir-faire dans le champ du travail social16. Un service de l’État a parallèlement été créé, le National Probation Service, rattaché au ministère de la Justice par le biais d’une agence appelée National Offender Management Service (NOMS), qui emploie les agents de probation en charge des condamnés à plus haut risque. Du jour au lendemain, en fonction du type de dossiers dont ils avaient la charge le jour de la « partition », 54 % des salariés ont été transférés dans le secteur privé, alors que les autres ont été intégrés dans le giron du Civil Service et sont de facto devenus civil servants (voir l’encadré 2)17. Au moment de l’enquête, les salariés travaillaient encore dans les mêmes lieux, répartis sur tout le territoire (Angleterre et Pays de Galles).

9La main-d’œuvre du service de probation est composée de cinq grandes catégories d’emploi : les senior managers qui dirigent les établissements ; les senior probation officers, chargés de l’animation des équipes ; les probation officers, qualifiés pour superviser les condamnés à haut risque (notamment beaucoup de sex offenders) ; les probation service officers, chargés du suivi des condamnés moins dangereux ; les personnels administratifs. Avant la partition, une certaine polyvalence existait dans les services, ce qui permettait aux probation officers de gérer leur charge de travail de manière plus flexible, alternant les types de supervision, et aux probation service officers d’apprendre à superviser des cas plus difficiles. Cet espace professionnel est aujourd’hui coupé en deux, ce qui a deux conséquences immédiates : une intensification du travail pour les probation officers qui ne gèrent plus que des condamnés à haut risque (Philips et al., 2016), et la fermeture des filières de promotion interne pour les probation service officers qui ont été massivement affectés aux CRC et ne peuvent plus ni être formés par leurs collègues plus qualifiés, ni évoluer sur des postes de probation officers aujourd’hui en faible nombre dans les CRC. La majeure partie des probation officers a en effet été allouée au National Probation Service (NPS). Nombreux sont ceux qui ont fait appel pour y être affectés ou qui ont démissionné de leur CRC pour se faire réembaucher par le NPS. Au sein du NPS, les probation officers sont chargés de rédiger les rapports de pré-condamnation, d’évaluer les risques présentés par les condamnés et d’allouer ceux-ci au NPS ou aux CRC. Ils assurent la supervision des condamnés jugés les plus dangereux, en prison ou à leur sortie (Philips et al., 2016). Dans les CRC, un petit nombre de probation officers supervise des équipes de probation service officers, lesquels ne sont pas des agents de probation qualifiés et ont pour mission de superviser les condamnés jugés peu ou moyennement dangereux, de les aider à se réinsérer (logement, travail, programme de désintoxication ou autre), et de les signaler au NPS en cas de risque aggravé ou de récidive.

Encadré 2 : Structure du service de probation après le 1er février 2015

Ministry of Justice (MoJ)
Ministère en charge des services de probation, des prisons et des tribunaux.

National Offender Management Service (NOMS)
Agence du ministère de la Justice qui inclut les services pénitenciaires, le National Probation Service et les Community Rehabilitation Companies en Angleterre et au Pays de Galles. Le NOMS est chargé de la réhabilitation des condamnés ainsi que de la réduction des récidives.

National Probation Service (NPS)
Le NPS est une organisation publique qui dépend du Civil Service et qui a la responsabilité du travail de probation au sein des tribunaux, des liens avec les victimes, de l’évaluation du risque de récidive et de la gestion des condamnés à haut risque.

Community Rehabilitation Companies (CRC)
Vingt-et-une CRC couvrent l’Angleterre et le Pays de Galles. Elles ont pour mission la supervision des condamnés à faible et moyen risque qui purgent des peines en milieu ouvert. Les CRC ont été vendues à différentes entreprises privées, parfois en partenariat avec des associations, dans le cadre de contrats renouvelables d’une durée de sept ans.

  • 18 Ces privatisations ont été associées à un système de paiement au résultat, tenant compte notamment (...)
  • 19 Entre 6 % et 36 % de baisse selon un rapport d’avril 2016 du National Audit Office, « Transformatio (...)

10Au moment de l’enquête, les modalités concrètes de fonctionnement des différentes CRC, de même que leur « business model », n’étaient pas encore bien définis18, mais des recherches récentes se faisaient l’écho de difficultés de coopération entre le NPS et les CRC (Deering et Feilzer, 2015 ; Kirton et Guillaume, 2015). Si le service de probation avait déjà connu des restructurations antérieures (Gale, 2012 ; Mawby et Worrall, 2013), visant une plus grande intégration avec le secteur pénitenciaire, un désengagement de l’État et un accroissement des logiques gestionnaires (comme en France ; voir à ce sujet Larminat, 2014), ce projet de restructuration est décrit comme « sans précédent », avec des conséquences majeures sur les conditions de travail et d’emploi des salariés et sur la qualité de service (Deering et Feilzer, 2015). Plus de 1500 suppressions d’emploi ont par ailleurs été annoncées dans les différentes CRC, car le volume d’activité est moins élevé que celui prévu lors de la formalisation des contrats par le ministère19, mais aussi du fait des politiques de réduction des coûts et de mutualisation des services support mises en œuvre par les entreprises contractantes.

11Dans ce contexte, nous avons cherché à comprendre les effets de cette restructuration sur la représentation syndicale des salariés et les stratégies mises en œuvre par NAPO pour continuer à représenter l’ensemble des salariés répartis dans de multiples entreprises privées et dans le Civil Service. NAPO syndique les professionnels de la probation, y compris des senior probation officers, et quelques administratifs. Il n’est pas le seul syndicat reconnu. Unison est également présent et représente majoritairement les personnels administratifs (3500 adhérents) et quelques probation service officers et probation officers (500). Le General, Municipal, Boilermakers and Allied Trade Union (GMB), pour sa part, compte 280 adhérents, tous senior managers. Notre enquête s’appuie sur 43 entretiens semi-directifs, individuels et collectifs, menés entre février 2015 (date d’entrée en « activité » des CRC) et septembre 2015, avec des branch officers (élus), des national officers (élus) et des national officials (salariés) de NAPO, le représentant du secteur pour Unison, le représentant de GMB qui syndique les senior managers, la responsable du Trade Union Congress (TUC) en charge de la campagne Speak up for Justice, et une avocate (voir l’annexe 1). Différentes séquences d’observation participante ont également été menées, lors de la conférence Femmes de NAPO (WIN) en juin 2015, au congrès annuel de NAPO en octobre 2015 et lors de la restitution des résultats de l’enquête à une vingtaine de branch officers et national officers/officials en avril 2016.

2. Une stratégie d’opposition en deux temps

  • 20 Comme NUPE, National Union of Public Employees, 693 100 adhérents en 1977.

12Alors que certains syndicats représentant des groupes professionnels peu qualifiés du secteur public étaient décrits comme très militants, utilisant fréquemment la grève20, les syndicats professionnels ont longtemps été perçus comme modérés (Kelly, 1996) et enclins à la coopération avec l’employeur (Fisher, 2004). L’ampleur et la violence des réformes menées par les gouvernements conservateurs dans les années 1980-1990, et depuis 2010, ont poussé certains d’entre eux à adopter des stratégies plus offensives. Les enquêtes menées sur les réponses syndicales aux privatisations révèlent ainsi une diversité et une combinaison de tactiques — grève, lobbying politique, négociation, recours au contentieux — variant selon le secteur d’activité, la culture managériale locale, la taille des syndicats, leur orientation idéologique et leur composition sociologique (Ferner et Colling, 1991 ; Colling, 1993 ; Foster et Scott, 1997).

2.1. Recourir à la grève et au lobbying

13Ancré dans une culture de gauche, très critique des visions conservatrices de la justice véhiculées dans les années 1980 (Mawby et Worrall, 2013), NAPO n’a, pour sa part, investi son rôle de syndicat, plus que d’association professionnelle, que depuis une vingtaine d’années, à l’image d’autres syndicats professionnels (Black, 1995).

« Nous sommes davantage la “voix de la probation” qu’un syndicat traditionnel. NAPO a commencé à s’impliquer dans le TUC il y a une vingtaine d’années, quand ils ont décidé de devenir une force politique plus influente. D’autres syndicats de métier ont fait la même chose, à cette époque, et les gros syndicats ont commencé à fusionner. C’est aussi à cette période que la morphologie des syndicats a changé. Les femmes professionnelles diplômées sont devenues le profil type de l’adhérent à un syndicat. NAPO s’est inscrit dans cette tendance, au moment où la profession a commencé à se féminiser » (Homme, national official, NAPO).

14Avant 2012, cette affirmation syndicale plus marquée ne s’était, cela dit, pas traduite par des formes d’actions très militantes. NAPO se s’était ainsi que très rarement engagé dans des grèves, avant celle d’un jour et demi déclenchée en novembre 2012, suivie d’un autre jour de grève en mars 2013. Cette mobilisation inattendue s’interprète à l’aune du violent rejet du projet de restructuration par les responsables syndicaux nationaux et locaux. Elle est typique des stratégies syndicales mises en œuvre pour limiter les dégâts des réformes gouvernementales (Bach et Bordogna, 2013) qui se sont traduites par un regain des grèves dans le service public dans les années 2010 (Bach, 2016). Chez NAPO, le recours à la grève, presque unanimement soutenu par les branch officers interviewés, a été plus controversé chez les adhérents, d’autant qu’Unison ne s’est pas joint à cette action. Généralement décrits comme plutôt passifs, les adhérents de NAPO se sont massivement mobilisés pour la première grève, mais ils ont eu plus de réticences à participer à une seconde action, quelques mois plus tard, alors que le projet de restructuration semblait inéluctable. Ce dernier a en effet été mené tambour battant. Entre janvier et mai 2013, une consultation a été organisée sur le projet Transforming Rehabilitation. En mai 2013, une seconde phase de privatisation a été lancée avec une autre consultation sur le payment by results. Avant même la réponse du ministère à cette deuxième consultation en octobre 2013, la compétition entre futurs sous-traitants a été ouverte.

« Nous avons eu plus de soutien pour la première grève que pour la seconde. La deuxième a été difficile à vendre. Les agents de probation détestent faire grève, du fait de leur engagement auprès de leurs clients. Et puis quand vous faites grève un jour, il faut rattraper le travail qui n’a pas pu être fait et il faut reprogrammer les entretiens de suivi. Nous n’avons pas les fonds pour compenser le salaire perdu. Donc tout ce que nous avons pu faire, c’est deux grèves d’une journée » (Femme, probation officer, branch officer, NAPO).

15Dans certaines régions, la participation aux mouvements de grève a créé de profondes divisions dans les collectifs de travail. Ailleurs, la grève s’est accompagnée de différentes actions de campaigning et de lobbying politique auprès de députés Labour, pilotées localement par quelques militants qui, à l’image de John ci-dessous, se sont parfois réengagés dans leur branch pour tenter de lutter contre ce qu’ils voyaient comme la fin du service de probation et de leur métier.

« Nous avons eu beaucoup de soutien à nos actions dans notre région, d’ailleurs c’est ce qui m’a motivé pour me faire élire branch chair. J’étais un adhérent actif, mais c’est la menace de la privatisation qui m’a décidé. D’autres se sont mobilisés aussi, ce qui a permis de redynamiser la branch. Nous avons lancé une campagne sur Twitter. Je suis un supporter de Chelsea. J’ai un compte. Je l’ai utilisé pour notre campagne et très vite j’ai eu 1500 followers, tous membres de NAPO qui suivaient notre campagne. On a aussi utilisé Facebook et puis tous les samedis, on s’installait dans les rues de Brighton, Guildford, Eastbourne et Crawley, avec nos tables, nos banderoles et nos flyers. Et on faisait signer des pétitions à tout le monde. Cela faisait du bien de faire partie de ce mouvement » (Homme, senior probation officer, branch officer, NAPO).

16Au niveau national, NAPO a également mené une campagne active de relations avec la presse, en insistant sur les risques que cette restructuration faisait courir à la société. Contrairement à d’autres causes, la défense d’une politique publique (et progressiste) en faveur de la réhabilitation des condamnés aurait en effet eu du mal à gagner le soutien du grand public, qui ne s’intéresse ni à la façon dont les condamnés sont traités par la justice, ni au maintien des conditions d’emploi des salariés du public, généralement considérés comme privilégiés.

« Stopper la privatisation c’était l’histoire de David contre Goliath. Ce que nous avons fait de bien, c’est de faire en sorte que notre campagne soit perçue comme étant en faveur du public et non des salariés. Car nous sommes victimes de notre succès. Le service marchait tellement bien que les gens ne voulaient pas savoir ce qui s’y passait. Il s’y passe plein de choses qu’ils ne veulent pas connaître. Ils ne veulent pas savoir ce que les agents de probation font pour vivre. Nous étions un petit service public qui faisait son travail, sans se faire remarquer, et cela satisfaisait tout le monde. Et soudainement, nous avons eu besoin de faire connaître notre travail et il a fallu commencer à zéro, malgré le fait que nous existons depuis 106 ans. Nous avons dû expliquer au public en quoi notre service le protège, et faire en sorte que ces arguments soient entendus jusqu’au Parlement où la connaissance de notre administration était et reste plus que limitée » (Femme, probation officer, national official, NAPO).

  • 21 The Association of First Division Civil Servants (FDA), General and Municipal Workers (GMB), NAPO, (...)

17NAPO s’est aussi associé à deux campagnes nationales. L’une, Speak up for Justice, est orchestrée par le TUC et rassemble huit syndicats21 ; elle s’oppose à l’ensemble des réformes menées dans le secteur des prisons, de la probation, de l’aide juridictionnelle et des tribunaux. L’autre, Justice Alliance, plus large, regroupe des associations, des professionnels du droit et des syndicats pour la défense de l’aide juridictionnelle et l’accès à la justice. Enfin, dans la perspective de l’élection générale de mai 2015, NAPO a misé sur des actions de lobbying auprès de parlementaires de gauche dans l’espoir que le Labour soit élu en mai 2015 et revienne sur le projet de restructuration, ce qui, selon certains, aurait été difficile une fois les contrats signés avec les entreprises privées en février 2015, puisque le gouvernement avait concédé une enveloppe de 300 millions de livres de dédommagement aux sous-traitants si le processus de privatisation venait à être arrêté après l’élection de 2015. La question ne s’est pas posée, car ce sont les conservateurs qui ont remporté l’élection haut-la-main et gouvernent désormais sans avoir besoin d’une alliance avec les libéraux-démocrates.

2.2. Agir en justice

  • 22 Cette procédure judiciaire permet à un juge de décider de la légalité d’une décision ou d’une actio (...)
  • 23 Il faut savoir que le nombre de judicial reviews acceptées par la Cour administrative est très bas. (...)

18C’est également dans la perspective de retarder cette restructuration jusqu’à une possible alternance politique que le troisième pilier de la stratégie a été conçu par l’ancien secrétaire général adjoint de NAPO, expert reconnu et grand défenseur de la profession auprès des parlementaires. Dès l’annonce du projet de restructuration, une action en justice a ainsi été envisagée, avec l’accord du National Executive Committee (NEC), l’instance dirigeante élue de NAPO, et avec l’aide d’un cabinet d’avocats. Après l’élimination d’autres possibilités, un recours fondé sur les conséquences de la privatisation pour les conditions de travail et la sécurité des salariés transférés, par le biais d’une judicial review devant la Cour administrative 22, a été suggéré par une avocate consultée sur le sujet. Mais cette action en justice, menée par NAPO avec une aide financière d’Unison, a été fortement entravée par le ministre de la Justice en personne, Chris Grayling, connu pour avoir une position idéologique très hostile à l’égard des judicial reviews, suspectées d’être utilisées par des organisations (de gauche) à des fins politiques plus que juridiques. Le Ministère a donc fait traîner les choses et le juge, lui aussi connu pour ses opinions pro-gouvernementales, n’a accédé que difficilement à la demande de judicial review, d’autant que NAPO avait commencé à éditer des communiqués de presse indiquant que tout serait tenté, y compris une action en justice, pour empêcher cette privatisation. L’avocate a dû argumenter plus d’un jour et demi pour convaincre le juge qu’il ne s’agissait pas d’un abus de procédure visant à déguiser une action politique en recours juridique23. Une fois les informations finalement divulguées par le ministère, NAPO a été en capacité de produire une série de commentaires ainsi qu’une centaine de pages de témoignages recueillis auprès de ses adhérents.

  • 24 Un blog tenu par un membre de NAPO, qui se fait appeler Jim Brown et se décrit comme un « agent de (...)

19Le Ministère s’est alors engagé, devant le juge, à mettre en place des actions d’amélioration avant la mise en œuvre de la privatisation, en février 2015. Cet engagement étant pris, l’avocate a recommandé à NAPO d’arrêter la démarche judiciaire, par manque de motifs recevables pour poursuivre et par peur d’un échec qui aurait conduit NAPO à devoir payer l’ensemble des frais de justice, déjà exorbitants pour un petit syndicat. La décision a donc été prise, en décembre 2014, d’arrêter l’action en justice. Si les responsables syndicaux avaient, dès le début, conscience des limites de ce genre de démarches légales qui permet, au mieux, de demander à l’organisation publique incriminée de revoir sa copie sans modifier son projet, un certain nombre d’adhérents, et des militants plutôt critiques à l’égard de la direction du syndicat, n’ont pas compris la décision de l’exécutif de NAPO24. Ayant sans doute mis trop d’espoirs dans cette stratégie judiciaire, certains responsables syndicaux locaux se sont sentis trahis par la direction de NAPO.

« Quand nous avons appris l’abandon de la judicial review, nous étions livides. Et puis la façon dont le secrétaire général nous a dit “nous avons obtenu des concessions de Grayling, donc on retire notre plainte”, alors que la semaine d’avant tout allait bien, on avait des preuves, nos avocats étaient confiants… D’un coup on n’avait plus de plainte recevable. On avait mis tellement d’efforts dans la campagne. Personnellement, j’ai fait plein d’interviews dans la presse, écrit des articles. Je me suis exposée en pensant que cela arrêterait la restructuration. Je m’étais préparée à être licenciée et à retourner vivre chez mes parents. Je suis une mère seule. Nous avons été tellement déçus quand NAPO a laissé tomber, c’est comme si on n’avait essayé qu’à moitié. J’aurais préféré aller jusqu’au bout, même si NAPO avait dû faire faillite. De nombreux adhérents pensent comme moi. Je voulais “my day in court » (Femme, probation officer, branch officer, NAPO).

20Pour un petit syndicat avec de faibles ressources et une orientation plutôt modérée et pragmatique, NAPO a adopté une stratégie d’opposition à la fois très structurée, pilotée par le sommet, et mobilisant activement sa base. Mais cette campagne d’opposition menée en parallèle de tentatives de dialogue avec le gouvernement a eu pour effet de stopper toutes les discussions en cours entre les syndicats et le ministère de la Justice. Les rares contraintes imposées par la loi aux employeurs publics, comme le fait de réaliser une étude d’impact sur l’égalité (equality impact assessment) avant toute réorganisation, ont été formellement remplies, sans qu’un dialogue avec les syndicats, pourtant encouragé par la loi (Conley et Page, 2015), ne soit réellement engagé.

« Il y a eu un equality impact assessment sur le projet de restructuration. Chaque trust a dû en faire un. C’était basé sur un modèle donné par NOMS où il s’agissait de cocher des cases et d’arriver à la conclusion qu’il n’y avait pas d’impact. Et quand ils ont éventuellement trouvé un biais discriminatoire, ils nous ont dit “on va faire ça et ça”. Nous avons eu connaissance des évaluations locales, mais nous n’avons jamais eu connaissance de l’évaluation nationale, avant que la restructuration ait lieu » (Homme, national official, NAPO).

3. Des tentatives de pérennisation des espaces de négociation collective

21Malgré tout, les responsables nationaux de NAPO ont tenté par tous les moyens de rester à la table des négociations et de faire en sorte que les garanties collectives existantes soient maintenues ou renégociées pour les salariés « fonctionnarisés » et privatisés.

3.1. Prendre appui sur les protections offertes par la loi

  • 25 Les Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations ont été introduites en 1981, en (...)

22Les syndicats se sont d’abord saisis des garanties offertes par la loi pour négocier les conditions de transfert des salariés, vers les entreprises privées comme vers le Civil Service. En Grande-Bretagne, depuis 1981, une législation spécifique existe pour protéger les conditions d’emploi des salariés transférés ; c’est ce qu’on appelle les « contrats TUPE »25. Mais dans le cas du Probation Service, qui inclut aussi un transfert entre organisations publiques, c’est un accord relevant du Cabinet Office Statement of Practice on Staff Transfers in the Public Sector (COSOP) qui a été retenu par le ministère de la Justice et signé en mai 2014. Cet accord prévoyait notamment : une garantie d’emploi pour l’ensemble des salariés, dans le NPS ou dans l’une des CRC ; aucun licenciement pendant sept mois après la vente ; un traitement équitable et juste de tous les salariés (notamment par le biais de l’étude d’impact) ; des processus transparents et simples de réorganisation ; le respect du droit du travail et la consultation et l’information des salariés ; le maintien des grilles nationales de classification des emplois et des salaires. Comme pour d’autres contrats TUPE, ces garanties sont temporaires et peuvent être modifiées ou renégociées à terme (Cooke et al., 2004) ; mais pour la période couverte, elles s’appliquent à l’ensemble des salariés, y compris les nouveaux recrutés.

« Ce que nous expliquons à Sodexo aujourd’hui, c’est qu’ils ont signé ce contrat et que les termes du contrat s’appliquent à tous les salariés, y compris les nouveaux embauchés. Ce sont des compagnies privées, je suis sûr qu’elles vont essayer de s’extraire de ces contraintes, c’est ce que les compagnies privées font, en général. Mais, pour l’heure, notre rôle est de les tenir à ce qu’elles ont signé » (Homme, national official, NAPO).

23Le maintien d’un comité national de négociation (National Negotiating Council, NNC) a également été acté. Si les relations entre les deux syndicats siégeant dans ce comité sont décrites comme pacifiées et cordiales, malgré la non-participation d’Unison aux grèves, le fonctionnement inter-patronal est encore aujourd’hui loin d’être stabilisé. La cohabitation entre un service de l’État et six compagnies privées pose des questions difficiles d’harmonisation des positions et de « mise à niveau » des poids respectifs des négociateurs patronaux.

« Je pense que les nouveaux propriétaires vont avoir du mal à trouver leur place dans le NCC. On va avoir les six compagnies privées aux côtés du NPS qui vont devoir s’accorder pour définir une position commune, par exemple sur les salaires. C’est à eux de se mettre d’accord s’ils veulent négocier avec nous. De notre côté, nous avons l’habitude de travailler avec Unison et GMB. Certains employeurs privés ont du mal à comprendre qu’ils sont tenus par les termes du NCC. C’est à eux de faire en sorte que leur organisation soit bien représentée. C’est la même chose côté NPS. Le “chair” n’a pas l’air de comprendre qu’il ne représente pas que le NPS, mais qu’il est censé représenter l’ensemble des employeurs. Cela va être compliqué » (Homme, national official, NAPO).

24Au moment de l’enquête, les relations entre les syndicats et les entreprises privées étaient encore peu stabilisées, avec des interrogations sur la volonté des nouveaux employeurs de pérenniser, à terme, le système de représentation syndicale en place. Certains opérateurs semblaient plus disposés que d’autres à donner les moyens aux syndicats de participer non seulement au Joint National Negotiation Committee (JNCC), mais aussi à d’autres espaces de consultation propres aux différentes CRC. Interserve a ainsi embauché un professionnel reconnu pour son savoir-faire en matière de relations professionnelles, alors que Sodexo s’est, dès le départ, battu pour faire accepter des licenciements collectifs sans respecter les clauses du contrat COSOP. Parallèlement, de vives tensions existaient avec le ministère de la Justice qui avait refusé toute négociation avec NAPO pendant la campagne d’opposition. Depuis la restructuration, NOMS n’a cessé d’essayer de raboter les droits des salariés, refusant par exemple de payer les repas qui étaient habituellement donnés gratuitement aux salariés travaillant dans les lieux d’hébergement sécurisés. Par ailleurs, du fait du coût que cela représentait, les salariés du NPS se sont vu refuser l’intégration dans le régime de retraite du Civil Service. Pourtant, de nombreuses questions doivent aujourd’hui être renégociées, dans un contexte de mise en œuvre d’une nouvelle réorganisation interne à l’ensemble des services du NPS, appelée E3 (Effectiveness, Efficiency, Excellence), visant à s’assurer de l’atteinte des résultats, notamment en termes de récidive, tout en réduisant les coûts. De ce point de vue, les salariés du NPS sont loin d’être préservés des effets de la restructuration et vont, comme leurs homologues des CRC, devoir faire face à de nombreux changements sur le plan de leurs conditions de travail et d’emploi.

« Nous avons plus de soixante nouvelles probation instructions depuis le début de l’année, de nouvelles procédures à mettre en œuvre. Donc il va falloir que l’on prenne le temps d’en analyser les conséquences. Nous avons une négociation nationale en ce moment sur quelque chose d’aussi simple que les frais de déplacement. Il m’a fallu une journée entière pour lire le document produit par le Ministère, et il y a des sections entières qui sont incompréhensibles. C’est pourtant sur ce genre de questions que nous devons être vigilants pour que les salariés ne perdent pas leurs droits » (Femme, probation officer, national officer, NAPO).

25À terme, et comme le montrent d’autres enquêtes sur les effets des privatisations (Cunningham et James, 2010 ; Cumbers et al., 2010), de nombreux interviewés prévoient l’effondrement de cet espace de négociation national conjoint du fait du rattachement du NPS au Civil Service, déjà régulé par un ensemble de normes et règles négociées dans d’autres instances, et de la volonté des CRC de retrouver une autonomie dans la gestion de leurs activités pour introduire une logique commerciale dans la fixation des salaires et/ou recourir à des licenciements (Strangleman, 2004 ; Smith, 2012). La participation de NAPO au Probation Institute — nouvel organisme paritaire créé par le ministère en 2014 pour développer et certifier les compétences des professionnels de la probation — pourra constituer un rempart contre la remise en cause des pratiques et filières de carrière professionnelles, mais ne sera d’aucun secours en matière de dérégulation des conditions d’emploi.

3.2. Renégocier localement

  • 26 Comme l’accord de classification négocié en 2006, qui s’est appuyé sur un exercice de job evaluatio (...)

26Au niveau local, avant la privatisation, NAPO avait 35 branches, composées d’un ou une branch chair, d’un ou une branch secretary et d’une dizaine de membres élus — des représentants locaux (local reps), des représentants santé-sécurité (health and safety reps) et des représentants pour l’égalité (equality reps) — qui assuraient la représentation quotidienne des salariés dans chaque trust et participaient à des négociations avec les managers locaux. Leur action consistait à décliner certains accords nationaux26 et à négocier des politiques de gestion des ressources humaines, comme l’égalité professionnelle (Kirton, 2015) ou la gestion des absences pour maladie. La stabilité des équipes de travail et les pratiques de promotion interne donnaient un caractère informel et souvent très cordial aux relations professionnelles. Les managers étaient généralement issus de la profession et connaissaient très bien leurs collègues de travail. De nombreux SPO étaient également syndiqués chez NAPO, ce qui contribuait au partage d’un sens commun au niveau de chaque trust, au-delà des différences de grades, donnant une couleur particulière aux relations entre NAPO et le management (Fisher, 2004). Suite à la restructuration, NAPO s’est réorganisé en 21 branches couvrant le périmètre des différentes CRC.

  • 27 Sodexo a ainsi gagné deux CRC dans le Nord de l’Angleterre (Northcumbria ; Cumbria, Lancashire), un (...)

27Le double processus de restructuration et de privatisation a contribué, très rapidement, à re-centraliser le dialogue social tout en le rendant beaucoup plus formel, avec une multiplication de réunions au sein des différentes régions du NPS et des CRC. Un élément de complexité supplémentaire tient au fait que le NPS est découpé en 7 régions alors que les CRC sont divisées en 21 structures locales. Chaque branche de NAPO est donc censée siéger dans différentes instances d’information et de consultation, seule pour ce qui relève de « sa » CRC et avec d’autres branches dans le cadre du découpage régional du NPS. Par ailleurs, la mutualisation et l’éloignement physique des services de gestion des ressources humaines ont également rendu plus distantes les relations avec les représentants syndicaux locaux. Si NAPO a tenté de s’adapter à cette nouvelle configuration en mettant en place des référents nationaux « en charge » des mêmes entreprises sous-traitantes (elles-mêmes en charge de différentes CRC parfois très éloignées les unes des autres27), la complexité et la dispersion géographique du système de représentation pose de sérieux problèmes à la petite dizaine d’élus et salariés nationaux de NAPO.

« Nous avions l’habitude d’avoir un processus informel de discussion avec les collègues des ressources humaines et les senior managers. On pouvait régler les problèmes par téléphone. Ce n’est plus une option pour nous. Tout est devenu très formel et bureaucratique, surtout côté NPS avec qui nous avons maintenant des réunions régionales avec les cinq chairs des branches de NAPO concernées. Côté CRC, les réunions ne concernent que ma branche. En tant que syndicat, il faut que l’on s’interroge sur nos propres structures. C’est tellement nouveau et différent pour nous. Nous sommes un petit syndicat et nous étions habitués à fonctionner d’une certaine façon. Et d’un seul coup, tout a été jeté par la fenêtre et nous devons réfléchir à comment faire les choses différemment » (Homme, probation officer, branch officer, NAPO).

28Cette difficulté se prolonge au niveau de la représentation quotidienne des salariés sur les lieux de travail. La partition en deux employeurs distincts implique que les représentants élus de NAPO ne peuvent aujourd’hui représenter que les salariés travaillant pour le même employeur qu’eux. Autrement dit, si un salarié d’une CRC rencontre un problème avec sa hiérarchie, le représentant NAPO, le plus souvent salarié du NPS, ne peut pas l’aider ou l’accompagner en rendez-vous. Il doit le renvoyer vers un élu de la CRC. Cette situation, ubuesque pour des salariés travaillant encore dans les mêmes lieux de travail et habitués à s’appuyer sur un petit nombre de représentants syndicaux, pose de sérieux problèmes d’organisation à NAPO, qui a cherché à constituer des binômes NPS/CRC dans chaque branche, mais se heurte au déficit de représentants volontaires et formés dans les CRC, d’autant plus que la majorité des probation officers, fortement surreprésentés dans la population des militants, travaille aujourd’hui pour le NPS.

29Au-delà de ces problèmes de représentation individuelle, lors de nos entretiens, peu de changements avaient encore eu lieu au niveau des CRC, qui continuaient de fonctionner avec les règles et politiques en vigueur dans les anciens trusts. La visibilité locale des nouveaux employeurs était limitée à la présence sporadique de change managers envoyés par les sièges pour présenter les grandes lignes de la stratégie de l’entreprise ou organiser des ateliers de team building, à l’image de ce que décrit Laurie :

« Ils ont organisé une conférence mardi dernier. J’avais demandé que l’on ait un stand pour NAPO, cela a été refusé. Il y avait tous les top managers qui travaillent sur la transformation pour Purple Futures et Interserve et plein de consultants RH. Ils nous ont fait une présentation et on a participé à différents ateliers sur différents thèmes — le leadership, l’informatique… Celui sur le leadership a consisté à jouer avec des balles de tennis jusqu’à remplir des sceaux. Dans un autre, il fallait remplir un bol avec de la crème. J’ai trouvé cela complètement infantilisant. L’idée était d’avoir un bon moment pour oublier les vraies questions. Dans un des ateliers on a pu poser quelques questions. Ils ont commencé par nous parler du magnifique système informatique qu’ils allaient mettre en place et des ipads qui allaient nous permettre de travailler à distance, mais ils n’ont pas voulu parler du déménagement. Je leur ai demandé d’où allait venir cet argent et j’ai bien vu qu’ils n’avaient pas apprécié ma remarque. Et puis, plein de discours sur comment faire mieux avec moins » (Femme, probation service officer, branch officer, NAPO).

30Plusieurs branch officers interviewés avaient le sentiment que les nouveaux propriétaires n’avaient pas l’intention de s’engager dans des discussions avec NAPO et faisaient tout pour éviter de consulter le syndicat. Dans les établissements, la plupart des senior managers, transférés depuis les anciens trusts, semblaient plutôt en phase avec les inquiétudes de NAPO. Contrairement à ce qu’ont montré d’autres enquêtes dans le secteur hospitalier (Lloyd, 1997), une tradition de solidarité semble exister au sein du monde de la probation, avec peu de barrières symboliques entre les sous-groupes professionnels. On peut faire l’hypothèse que les managers locaux avaient jusqu’à présent réussi à adapter les nouvelles exigences gestionnaires aux contraintes des professionnels, cherchant à préserver les valeurs et l’ethos de la probation. Au moment de l’enquête, cette autonomie semblait plus restreinte et ils se voyaient aussi dans l’obligation de mettre en œuvre de nouvelles politiques en connaissant leurs conséquences délétères sur les conditions de travail des salariés. De bons accords en matière d’égalité ou de congés de maladie étaient également en passe d’être revus à la baisse. Les syndicalistes anticipaient que d’autres changements plus drastiques allaient être introduits dès que les nouveaux propriétaires auraient vraiment pris les choses en main. De fait, 1500 licenciements sont aujourd’hui prévus par cinq des employeurs privés.

« Les senior managers ont un agenda différent aujourd’hui. Ce sont les mêmes personnes. Ils ont les mêmes croyances, mais ils sont obligés de suivre des voies qu’ils préféreraient ne pas suivre. Ils sont très transparents avec nous. Ils nous disent franchement qu’ils sont embêtés de devoir faire certaines choses qu’on leur demande de faire. Ils ne sont pas à l’aise, mais ils pensent aussi que s’ils partent, les nouveaux employeurs vont faire venir des personnes qui ne connaissent rien au métier et cela va empirer la situation » (Homme, probation officer, branch officer, NAPO).

31Dans certaines régions du NPS, les relations avec le management ont été difficiles dès le début de la restructuration. Un certain nombre de directeurs nommés par NOMS n’avait en effet aucune connaissance du métier de la probation car ils étaient issus de l’administration pénitentiaire. De nombreux senior managers issus de la profession et plutôt en accord avec les positions de NAPO se sont saisis des possibilités de départ, laissant la place à d’autres profils de dirigeants en phase avec le projet du gouvernement et/ou espérant obtenir une évolution de carrière. Localement, l’autonomie des managers se trouve par ailleurs aujourd’hui limitée par le caractère très centralisé et bureaucratique du processus de décision au sein du Civil Service (Le Galès, 2005).

« NPS est une autre affaire. Quand je parle à la directrice adjointe de la région, c’est une ancienne agente de probation. Je n’ai aucun problème avec elle. Son problème est l’étendue de son pouvoir. Elle ne peut pas acheter du papier toilette sans en référer à la bureaucratie centrale. J’exagère un tout petit peu, juste pour vous faire comprendre les choses » (Femme, probation officer, branch officer, NAPO).

32Que ce soit dans le secteur privatisé ou dans la partie publique, l’essentiel des négociations a maintenant lieu au niveau du NPS ou des directions des entreprises sous-traitantes et, au niveau local, les syndicats ne sont plus que consultés. Sur ces deux scènes, le pouvoir de négociation des syndicats est très affaibli et les chances de maintenir un espace de régulation commun à l’ensemble des employeurs sont minces. Les représentants syndicaux ne se font, par ailleurs, aucune illusion sur la volonté des employeurs de préserver les droits des salariés et le droit syndical. Une des premières actions de NOMS a ainsi été de faire cesser le prélèvement des cotisations syndicales par l’employeur, ce qui a contraint NAPO à contacter tous ses adhérents pour leur demander de payer leurs cotisations par virement bancaire automatique. D’autres syndicats du public étant passés par là savent que ce genre d’opération engendre généralement une perte significative d’adhérents, notamment du fait de la difficulté d’entrer en contact avec les salariés.

« Pendant la campagne pour le direct debit, la Switch Campaign comme nous l’appelons, les régions se sont heurtées à différents problèmes. Nous avons dû demander l’accès aux lieux de travail aux directeurs régionaux du NPS. Nous avions un accord au niveau national, mais je ne m’étais pas rendu compte à quel point les salariés étaient dispersés, avec des bureaux de cinq personnes parfois. Et puis nous avons aussi eu des difficultés pour contacter les agents de probation qui travaillent dans les prisons ou ceux qui travaillent dans les lieux d’hébergement sécurisés » (Homme, national officer, Unison).

3.3. Merger or not merger?

  • 28 Étaient présents : POA (Prison Officers Association), SWU (Social Workers’ Union), FBU (Fire Brigad (...)

33Pour un tout petit syndicat comme NAPO, une perte conséquente d’adhérents entraînerait une disparition rapide. Dans ce contexte, et pour la première fois depuis sa création, l’éventualité d’une fusion a fait l’objet de trois motions au congrès de NAPO en octobre 2015, et la présence à ce congrès de nombreux syndicats du public pouvant être intéressés par une fusion avec NAPO est un indicateur des scenarii d’évolution possibles pour le syndicat28. Seule une fusion avec Unison ou un autre gros syndicat généraliste semble aujourd’hui exclue. De nombreux interviewés ont beaucoup de ressentiment à l’égard d’Unison qui n’a, selon eux, pas soutenu la campagne d’opposition menée par NAPO. Plus généralement, l’absorption par un gros syndicat du public suscite la crainte de voir se diluer la spécificité du secteur de la probation dans une fédération professionnelle plus large couvrant, par exemple, l’ensemble des salariés de la Justice. Le maintien d’une représentation assurée par des professionnels non permanents du syndicat et connaissant parfaitement les contraintes du métier sont des atouts que les responsables de NAPO souhaitent préserver.

« Si NAPO fusionne avec un gros syndicat, nous allons perdre la spécificité de NAPO qui représente notre profession. Si nous devions changer de syndicat pour aller dans un autre, nous n’aurions plus la même qualité de représentation. En cas de problème, ce serait quelqu’un de l’extérieur qui viendrait m’aider, sans compréhension des méandres de notre service et de nos pratiques » (Femme, probation officer, branch officer, NAPO).

34La perte d’autonomie de NAPO, s’il devenait une fédération d’un gros syndicat, est une menace qui semble assez réelle à l’écoute du responsable du secteur pour Unison expliquant les raisons de la non-participation de son syndicat à la grève enclenchée par NAPO :

« Chez Unison, nous avons un processus très bien défini et contrôlé qui fixe les conditions dans lesquelles les sections peuvent décider d’un vote pour organiser une grève. C’est un processus beaucoup plus lent que dans les petits syndicats. Nous sommes un gros syndicat de 1,3 millions d’adhérents, cela suppose une organisation interne complexe et chronophage. Pour que nous puissions faire grève avec un autre syndicat, cela doit être planifié très à l’avance. Au moment où NAPO a décidé de faire grève, nous étions d’accord, mais nous n’étions pas en capacité d’y participer » (Homme, national official, Unison).

  • 29 « Quality & Impact Inspection: The Effectiveness of Probation Work in Derbyshire. An Inspection by (...)
  • 30 « Transforming Rehabilitation: Seventeenth Report of Session 2016–17 », House of Commons, Committee (...)
  • 31 « Transforming Rehabilitation: At What Cost? », BBC radio 4, 4 octobre 2016.

35Fusionner avec un gros syndicat supposerait aussi de devoir se battre sans cesse, en interne, avec d’autres secteurs professionnels considérés comme plus stratégiques du fait de leur plus grand nombre d’adhérents, pour obtenir des moyens et des ressources. L’option d’un rapprochement avec d’autres petits syndicats professionnels est, en revanche, envisageable. Mais, pour l’heure, NAPO reste autonome. Si ses marges de manœuvre sont limitées, la bonne connaissance des contraintes du métier par les syndicalistes locaux, l’expérience syndicale des grosses branches et de l’exécutif national (dont certains membres sont des syndicalistes de carrière) qui ne ménage pas sa peine pour faire du lobbying auprès des élus et des journalistes, permettent au syndicat de trouver les ressources discursives nécessaires (Cumbers et al., 2010) pour critiquer les réformes managériales et proposer des alternatives. Très récemment, deux rapports publics très critiques, l’un portant sur les performances de la CRC opérant dans le Derbyshire29, l’autre sur le bilan de Transforming Rehabilitation30, ont confirmé l’existence de dysfonctionnements organisationnels majeurs et souligné l’accroissement des risques de récidive des condamnés à faible risque supervisés par les CRC. Ces deux rapports sont intervenus à point nommé, avant le congrès annuel de NAPO, en octobre 2016, et ont fait l’objet d’une bonne couverture médiatique31, donnant du crédit aux analyses et critiques du syndicat.

4. Conclusion

36Deux ans après la restructuration du service de probation, NAPO se bat pour maintenir sa place dans les négociations avec les différents employeurs. Mais la perspective d’une fragmentation des règles conventionnelles couvrant les salariés et d’un affaiblissement des espaces multi-employeurs et locaux de négociation collective est à prévoir. La mise en œuvre de la législation TUPE, qui a permis, dans un premier temps, d’aboutir à un accord plutôt protecteur, ne pourra pas servir longtemps de rempart aux volontés de dérégulation et d’individualisation des conditions d’emploi, de même que de réduction d’effectifs, de certains employeurs privés (et du NPS dans le cadre de la nouvelle politique E3). Le maintien d’un dialogue social local, autre que purement consultatif, est une question qui se pose particulièrement pour les salariés du NPS, aujourd’hui rattachés à sept grandes régions recouvrant des réalités sociales et économiques très hétérogènes, et intégrés au système de gestion du personnel centralisé et bureaucratique du Civil Service (Le Galès, 2005). Nombre d’entre eux craignaient d’ailleurs cette intégration, signe d’une gestion plus rigide et formelle de leurs conditions d’emploi et de travail.

  • 32 Le rachat de Working Links, l’un des entreprises en charge de trois grandes CRC du Sud-Ouest (Pays (...)

37Pour ce qui concerne les salariés des différentes CRC, il est fort probable que les syndicats réussiront à garder leur reconnaissance, mais le contenu et la forme des relations sociales risquent d’être fort variables d’une entreprise à l’autre. Pour l’heure, la décentralisation des relations sociales, généralement plus importante dans le secteur privé (Kirkpatrick et Hoque, 2005), semble contrainte par des politiques de réduction des effectifs et des coûts décidées par les directions des entreprises sous-traitantes (et des services de ressources humaines mutualisés), laissant moins d’autonomie aux managers locaux32. Mais la faible connaissance des réalités du secteur par certaines entreprises, de même que l’instabilité liée au système de privatisation lui-même — avec des acteurs qui peuvent changer, soit parce qu’ils se désengagent du fait de l’absence de bénéfices attendus, soit parce que l’État ne renouvelle pas leur contrat —, peuvent jouer en faveur du maintien de règles conventionnelles locales héritées des anciens trusts et du respect des normes salariales en vigueur dans la profession, comme c’est le cas aujourd’hui pour les écoles devenues des academies. Dans tous les cas de figure, la pérennité d’un espace de régulation national et commun aux différents employeurs est incertaine.

38Pourtant, notre enquête invite à envisager, au moins temporairement, le maintien d’une production de règles conventionnelles et d’une reconnaissance des syndicats dans le secteur de la probation, y compris privatisé, confirmant ainsi une différence avec le secteur privé. Les incertitudes concernant la survie de NAPO, particulièrement dans le secteur privatisé où la fidélisation des adhérents risque d’être problématique du fait du taux plus élevé de turn-over des salariés et du moindre attachement des adhérents à la vocation professionnelle de NAPO, constituent un bémol à ce scénario optimiste. De même, les effets de l’arrêt du prélèvement des cotisations syndicales par l’employeur dans le NPS et le risque de l’adoption de politiques identiques dans les grandes entreprises privées rendent incertain le maintien d’une présence syndicale et a fortiori d’un dialogue social formalisé. Surtout, la faiblesse du rapport de force avec les employeurs, caractérisé notamment par la faible propension des adhérents à la mobilisation collective et par l’échec du recours en justice, contraint les syndicats à un style de négociation coopératif (Brown, 2011) et à une stratégie défensive de sauvegarde des acquis.

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Appendix

Annexe 1 : Caractéristiques des interviewés (n = 43)

Annexe 1 : Caractéristiques des interviewés (n = 43)

Annexe 2 : Liste alphabétique des sigles

CCT

Compulsory Competitive Tendering

COHSE

Confederation of Health Service Employees

COSOP

Cabinet Office Statement of Practice on Staff Transfers in the Public Sector

CRC

Community Rehabilitation Companies

E3

Effectiveness, Efficiency, Excellence

FBU

Fire Brigades Union

FDA

Association of First Division Civil Servants

GMB

General, Municipal, Boilermakers and Allied Trade Union / General and Municipal Workers

JNCC

Joint National Negotiation Committee

MoD

Ministry of Defence

MoJ

Ministry of Justice

NALGO

National Association of Local Government Officers

NAPO

National Association of Probation Officers

NNC

National Negociation Council

NEC

National Executive Committee

NOMS

National Offender Management Service

NPS

National Probation Service

NUPE

National Union of Public Employees

NUT

National Union of Teachers

OASys

Offender Assessment System

PCS

Public and Commercial Service Union

POA

Prison Officers Association

RCN

Royal College of Nursing

SPO

Senior Probation Officers

SWU

Social Workers’ Union

TUC

Trade Union Congress

TUPE

Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations

UCU

University and College Union

WIN

Women in NAPO

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Notes

1 Tous les sigles utilisés dans l’article sont définis à leur première mention, mais on en a également établi une liste alphabétique en annexe, à laquelle les lecteurs pourront se référer si nécessaire.

2 Plus de 500 000 emplois ont été créés dans le secteur public entre 1998 et 2003.

3 En 2007-2008, la valeur du marché des services publics était estimée à 79 milliards de livres sterling. En 2014 elle a atteint le chiffre de 100 milliards. Près de 10 % des services publics sont aujourd’hui sous-traités.

4 Il existe huit Pay Review Bodies composés d’experts issus des entreprises, des syndicats et de l’administration. Ils sont chargés de faire des recommandations qui touchent 2,5 millions de salariés — soit environ 45 % des salariés du public.

5 Médecins, infirmières, enseignants, gardiens de prison, policiers, hauts fonctionnaires.

6 Le Probation of Offenders Act de 1907 donne aux magistrats le droit de recruter des agents de probation pour conseiller et assister les condamnés placés sous leur responsabilité (Mawby et Worrall, 2013).

7 Fusion de COHSE (Confederation of Health Service Employees), NALGO (National Association of Local Government Officers) et NUPE (National Union of Public Employees), 1,3 million d’adhérents en 2016.

8 Public and Commercial Service Union, issu de la fusion de nombreux petits syndicats du Civil Service, 247 000 adhérents en 2013.

9 National Union of Teachers (NUT), 376 000 adhérents en 2016.

10 Royal College of Nursing (RCN), 432 000 adhérents en 2015.

11 « Trade Union Membership 2012: Statistical Bulletin », Department for Business, Innovation and Skills, 2013.

12 Accord Single Status signé en 1997 (avec une mise en application obligatoire à compter de 2007) dans les collectivités locales et accord Agenda for Change signé en 2004 dans le National Health Service.

13 Ce projet de privatisation s’inscrit toutefois dans un changement d’orientation politique initié dès l’arrivée au pouvoir du Labour en 1997, glissant progressivement vers une approche punitive et centrée sur la protection publique de la probation et promouvant une réforme organisationnelle du service de probation qui aboutira à la création de trusts régionaux en 2010 (Burke et Collett, 2016), souvent considérées comme un premier pas vers un processus de privatisation (Le Galès et Scott, 2008).

14 Dans la réalité, et contrairement aux objectifs affichés du projet de Big Society, les associations ont été marginalisées dans le processus de candidature et se sont plaintes de la complexité du processus (Burke et Collett, 2016). Aucune n’a été retenue, même si quelques-unes sont associées comme partenaires à des entreprises privées, dans certaines régions.

15 L’évaluation des risques se fait au moyen d’un système appelé Offender Assessment System (OASys) qui permet 1) d’évaluer les risques de récidive, 2) d’identifier et de classer les besoins des condamnés, 3) d’évaluer les risques de dangers sérieux pour les autres et pour soi, 4) d’informer sur les moyens de gérer ces dangers et de spécifier les besoins en matière d’évaluations spécialisées, 5) de mesurer les changements intervenus.

16 Sodexo est une entreprise française de services, qui emploie plus de 380 000 salariés dans le monde. Interserve est une entreprise de services et de construction basée en Grande-Bretagne, qui occupe 75 000 salariés dans le monde.

17 Le Civil Service britannique emploie 480 000 salariés, travaillant pour la Couronne et, de ce fait, transférables d’un service à l’autre, selon les besoins. Cinq départements — Work and Pensions, Ministry of Justice (MoJ), Revenue and Customs, Ministry of Defence (MoD) et Home Office — emploient les trois quarts des « fonctionnaires », qui sont couverts par des dispositions réglementaires spécifiques mais n’ont pas de garantie d’un emploi à vie. Les autres salariés travaillant dans le secteur public ne sont pas « civil servants », mais bénéficient le plus souvent de conditions d’emploi et de salaires assez homogènes et stables, car négociées avec les syndicats dans chaque secteur ou profession.

18 Ces privatisations ont été associées à un système de paiement au résultat, tenant compte notamment des taux de récidive des condamnés suivis.

19 Entre 6 % et 36 % de baisse selon un rapport d’avril 2016 du National Audit Office, « Transformation Rehabilitation ».

20 Comme NUPE, National Union of Public Employees, 693 100 adhérents en 1977.

21 The Association of First Division Civil Servants (FDA), General and Municipal Workers (GMB), NAPO, Public and Commercial Service Union (PCS), Prison Officers Association (POA), UNITE the Union, Unison, University and College Union (UCU).

22 Cette procédure judiciaire permet à un juge de décider de la légalité d’une décision ou d’une action prise par une organisation publique. Trois aspects peuvent être contestés : 1) la légalité de la décision au regard de la loi propre au champ d’activité de l’organisation ou au-delà ; 2) la rationalité de la décision et notamment son caractère « raisonnable » ; 3) la régularité du processus de décision (le respect des règles de consultation, par exemple). Cette procédure permet non pas de décider du bien fondé de la décision en tant que telle, mais de juger de la légalité du processus de décision. L’organisation pourra donc prendre la même décision, si le processus qui y conduit se conforme aux normes légales en vigueur, semble raisonnable ou respecte les formes de consultation prévues.

23 Il faut savoir que le nombre de judicial reviews acceptées par la Cour administrative est très bas. En 2007, sur 6692 plaintes reçues, seules 955 ont été jugées recevables par les juges. Seulement 425 ont bénéficié d’une audience. Le taux de plaintes retirées est faible en revanche (13 sur 426 en 2007). Le taux de succès est assez élevé, 187 sur 425. Voir le rapport « Judicial Review Statistics, 2007-2011 » du ministère de la Justice.

24 Un blog tenu par un membre de NAPO, qui se fait appeler Jim Brown et se décrit comme un « agent de probation qualifié, râleur, désillusionné, travaillant dans une petite ville anglaise », se fait l’écho de cette opposition interne : http://probationmatters.blogspot.co.uk (dernière consultation : 27/10/2016).

25 Les Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations ont été introduites en 1981, en application de la Directive 77/187/CEE du Conseil européen du 14 février 1977 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d’entreprises, d’établissements ou de parties d’établissements. Cette législation garantit trois types de protection : 1) le transfert automatique des emplois et des droits qui leur sont associés ; 2) des garanties en matière de licenciement et de modification des contrats de travail ; 3) des droits en matière d’information et de consultation des salariés.

26 Comme l’accord de classification négocié en 2006, qui s’est appuyé sur un exercice de job evaluation de l’ensemble des emplois visant notamment l’égalité salariale pour les emplois (administratifs ou d’exécution) les moins payés.

27 Sodexo a ainsi gagné deux CRC dans le Nord de l’Angleterre (Northcumbria ; Cumbria, Lancashire), une dans les Midlands (South Yorkshire) et trois dans le Sud-Est (Bedfordshire, Northamptonshire, Cambridgeshire, Hertfordshire ; Norfolk, Suffolk ; Essex).

28 Étaient présents : POA (Prison Officers Association), SWU (Social Workers’ Union), FBU (Fire Brigades Union) et PCS.

29 « Quality & Impact Inspection: The Effectiveness of Probation Work in Derbyshire. An Inspection by HM Inspectorate of Probation », September 2016.

30 « Transforming Rehabilitation: Seventeenth Report of Session 2016–17 », House of Commons, Committee of Public Accounts, September 2016.

31 « Transforming Rehabilitation: At What Cost? », BBC radio 4, 4 octobre 2016.

32 Le rachat de Working Links, l’un des entreprises en charge de trois grandes CRC du Sud-Ouest (Pays de Galles ; Bristol, Gloucestershire, Somerset Wiltshire ; Dorset, Devon and Cornwall), par un hedge fund, Aurelius, en juin 2016, laisse présager des mesures encore plus drastiques en matière de réduction d’effectifs.

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List of illustrations

Title Annexe 1 : Caractéristiques des interviewés (n = 43)
URL http://sdt.revues.org/docannexe/image/451/img-1.jpg
File image/jpeg, 488k
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References

Electronic reference

Cécile Guillaume and Gill Kirton, « NAPO, un cas exemplaire des difficultés rencontrées par les syndicats britanniques du secteur public », Sociologie du travail [Online], Vol. 59 - n° 1 | Janvier-Mars 2017, Online since 01 February 2017, connection on 20 August 2017. URL : http://sdt.revues.org/451 ; DOI : 10.4000/sdt.451

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About the authors

Cécile Guillaume

(auteur correspondant)
Business School, Roehampton Lane, University of Roehampton, London SW15 5SL, Royaume-Uni
cecile.guillaume[at]roehampton.ac.uk

Gill Kirton

School of Business and Management, Queen Mary University of London, Bancroft Building, Mile End Campus, Mile End Road, London E1 4NS, Royaume-Uni
g.kirton[at]qmul.ac.uk

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