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Construire l’État par son milieu. Les transformations du mandat des cadres intermédiaires de l’administration

Building the Middle of the State: Middle Ranking Officers in Division of Administrative Labour
Olivier Quéré

Résumés

Cet article analyse le travail de production d’une strate dans la hiérarchie administrative, celle de la catégorie dite « A’ », située entre les hauts et les petits fonctionnaires. À partir du cas de la formation des attachés dans les Instituts régionaux d’administration (IRA), nous analysons la construction du mandat de ces cadres intermédiaires tel qu’il se trouve projeté sur eux par les hauts fonctionnaires. L’étude de la constitution du programme institutionnel des IRA dans les années 1960 montre que les cadres intermédiaires sont d’abord conçus comme le personnel de renfort de la haute fonction publique. Mais les arrangements cognitifs qui s’ensuivent, en particulier dans les années 2000, donnent à voir l’ambiguïté de leur position et de leur rôle : les enseignements en management interviennent comme une façon de se départir de ce mandat, et de valoriser la figure du « cadre généraliste » contre celle du « technicien ». La variation des échelles dans l’analyse de la formation des attachés permet ainsi de montrer les tensions liées à la division du travail dans la hiérarchie de l’État.

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Notes de la rédaction

Premier manuscrit reçu le 31 mai 2016 ; article accepté le 1er février 2017.

Notes de l’auteur

Je tiens à remercier les personnes qui ont permis que ce texte parvienne à publication : Jean-Marie Pillon, Philippe Bezes, Julien Barrier et Julie Gervais. Merci également aux relecteurs anonymes de Sociologie du travail et à Anne Bertrand pour son travail de relecture.

Texte intégral

« Voilà la faute ! Tu t’es subordonné, quand tu es fait pour ordonner »
(Honoré de Balzac,
Les Employés, 1838).

1Comme le suggère la structuration de la fonction publique française en catégories A, B et C, ainsi qu’en grades et en échelons, la forme bureaucratique s’est historiquement constituée par une spécialisation progressive des tâches administratives. Max Weber avait identifié cette division du travail au sein de l’État autour de la notion de hiérarchie, qui constitue à côté de la formation professionnelle ou de la sélection des fonctionnaires par concours un des éléments majeurs de la « direction administrative bureaucratique » (Weber, 1995, p. 294).

2La sociologie de l’État a d’abord pensé la division du travail administratif par l’étude de la construction et de l’évolution des groupes de fonctionnaires, et de leur place dans la spécialisation des tâches. Par exemple, ces travaux se sont intéressés avec profit à la constitution de certains grands corps administratifs et de leur place dans l’État (Gally, 2012 ; Gervais, 2007 ; Thoenig, 1973), au rôle des hauts fonctionnaires au sommet de l’État (Bezes, 2009 ; Eymeri, 2001 ; Laurens, 2009), à celui des « petits fonctionnaires » au « guichet » (Dubois, 1999, 2012 ; Warin, 2002 ; Weller, 1999), ou aux contours socio-professionnels de quelques professions historiques dans l’État, souvent en position d’intermédiaires comme les « gradés » de Préfecture (Le Bihan, 2007), les « receveurs » des Postes (Join-Lambert, 2001) ou les « chefs de bureau » de la sous-direction des étrangers de la Préfecture (Spire, 2005). Cumulées, ces recherches donnent à voir une spécialisation fonctionnelle du travail dans l’État, qui se transforme à mesure qu’évoluent les positions et le rôle de ses acteurs.

3D’un autre côté, la sociologie attentive à la division du travail étatique et à ses restructurations (Bezes et Le Lidec, 2016a) a surtout porté l’accent sur les transformations horizontales au sein des hiérarchies administratives (Thoenig et Friedberg, 1970 ; Charvolin, 2003), qu’il s’agisse d’étudier les processus de fusion des administrations centrales (Bonnaud et Martinais, 2014 ; Spire, 2015) et locales (Poupeau, 2013 ; Bezes et Le Lidec, 2016b), d’éclairer le phénomène d’agencification (Benamouzig et Besançon, 2008 ; Rolland et Pierru, 2013 ; Pierru et Roland, 2016), ou d’analyser plus largement l’émergence d’une nouvelle forme organisationnelle dans l’administration française (Bezes, 2005). Ces travaux permettent quant à eux de saisir la stratification et les réagencements de l’organisation administrative, selon une division structurelle du travail administratif.

  • 1 Cette appellation, que l’on trouve dans les notes ministérielles des années 1970, est utilisée pour (...)
  • 2 Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique, Rapport annuel sur l’ét (...)

4Cet article se situe à la croisée de ces deux groupes de travaux et entend montrer qu’il existe un travail social de production d’un groupe de fonctionnaires au sein d’une division hiérarchique du travail administratif. Alors que les travaux sur l’administration se sont beaucoup intéressés aux extrémités de la hiérarchie administrative, portant implicitement l’idée que les échelons intermédiaires s’agencent spontanément entre le haut et le bas, nous proposons au contraire de nous intéresser au travail de production de l’encadrement intermédiaire de l’État, à travers le cas des attachés d’administration. À l’origine désigné sous l’appellation « catégorie A’ »1, le corps des attachés d’administration a été conçu lors de sa création en 1955 comme un corps distinct des administrateurs civils, sans pour autant relever des tâches d’application et de rédaction dévolues à la « catégorie B ». Ni hauts fonctionnaires ni personnel d’exécution, ces agents font l’objet de nombreuses discussions dès la création du statut jusqu’à aujourd’hui, eu égard à l’ambiguïté de leur rôle et de leur place dans l’État. Les quelque 25 000 attachés d’administration actuels2 peuplent les échelons inférieurs de la « catégorie A » de la fonction publique selon une grande variété de postes et de services, que ce soit en administration centrale ou déconcentrée. Les enjeux de positionnement de ce corps dans la ligne de commandement et les enjeux de définition de ses frontières au milieu de la hiérarchie font des attachés un cas riche pour analyser la construction de la division du travail administratif.

  • 3 À la différence de François Dubet pour qui le programme institutionnel recouvre une dimension socia (...)
  • 4 De deux ans entre 1970 et 1984.

5Une autre spécificité de ce corps tient à son école de formation. Depuis le début des années 1970, les attachés d’administration disposent d’une formation commune dans les Instituts régionaux d’administration (IRA). S’appuyant sur le modèle de l’École nationale d’administration (ENA), les cinq IRA (situés à Lille, Lyon, Nantes, Metz et Bastia) sont conçus avec un « programme institutionnel » clair, qui consiste à unifier le recrutement et la formation initiale des attachés d’administration pour fournir un socle commun de connaissances3. Le recrutement par concours (interne et externe) et la formation professionnelle d’une année4, alternant périodes de cours et stages en administration, doivent ainsi permettre la mise en cohérence des pratiques de l’encadrement intermédiaire. Toutefois, ce programme institutionnel se trouve fragilisé dans sa réalisation par les luttes que se livrent les acteurs ministériels autour de la création puis de l’évolution des IRA. Comme l’a montré un ensemble de travaux qui met l’accent sur les jeux et conflits intra-étatiques dans l’analyse des continuités et des transformations administratives (Dreyfus et Eymeri, 2006 ; Bezes, 2009 ; Bezes et Join-Lambert, 2010), nous pensons que l’analyse de ces débats est un indicateur précieux des différentes conceptions de la place et du rôle que doivent tenir les attachés dans la division du travail étatique.

  • 5 C’est-à-dire « l’ensemble, institutionnellement prescrit et fonctionnellement différencié et struct (...)
  • 6 En utilisant cette notion de mandat, il ne s’agit pas de mettre l’accent sur la dimension autorégul (...)

6Centrer le regard sur la formation est également une façon d’éclairer l’évolution des savoirs enseignés aux attachés. En intervenant directement sur les programmes de formation, les différents groupes qui composent la hiérarchie administrative entendent prescrire aux attachés un ensemble de tâches, et ainsi leur dégager une place dans la hiérarchie administrative. La sociologie des curricula5, qui a déjà fait l’objet de développements à partir d’autres écoles de service public (Gervais, 2007 ; Biland et Kolopp, 2013), est ici utilisée pour mettre en évidence les arrangements institutionnels qui gouvernent les savoirs, expliquant ainsi les recompositions du corps des attachés et les tensions à l’œuvre dans la définition que les acteurs souhaitent en donner. Comme invite à le faire la sociologie des transformations institutionnelles graduelles (Thelen, 2004 ; Mahoney et Thelen, 2010), articuler l’étude des luttes ministérielles à la question curriculaire est une façon d’éclairer tout à la fois l’institutionnalisation des IRA et la manière dont les arrangements qui s’ensuivent se déposent dans les contenus de formation. Cette variation des échelles d’analyse donne à voir la construction du mandat (Hughes, 1996) des cadres intermédiaires de l’État, ou tout au moins la manière dont il se trouve projeté sur les élèves et sur la formation par la haute fonction publique6. La formation des attachés est donc un objet qui permet de rendre compte avec précision de la production d’une strate intermédiaire dans la hiérarchie des tâches administratives, ainsi que des transformations et des tensions qui se trouvent au cœur du mandat des cadres intermédiaires.

7L’étude de la mise en formation des attachés à la fin des années 1960 est l’occasion de montrer que le programme institutionnel des IRA bute contre des obstacles ministériels, faisant naître des tensions relatives à la définition des contenus de formation et donc à la place de l’encadrement intermédiaire dans la division du travail administratif (partie 1). La réforme des IRA en 2007, qui voit se rejouer en partie la bataille ministérielle des années 1960, offre aux acteurs une opportunité de redéfinir la place et le rôle des cadres intermédiaires dans l’État : la progressive montée des enseignements en management permet aux attachés de mettre à distance leur mandat de « techniciens » et de valoriser leur position de « cadres » dans la division verticale du travail administratif (partie 2).

Encadré 1. Méthodologie de l’enquête
Ces analyses s’appuient sur une recherche doctorale menée entre 2009 et 2013 (Quéré, 2014). L’enquête a été réalisée au sein de ministères et dans les IRA. Dans son volet ministériel, nous avons consulté l’ensemble des archives de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique et du ministère de la Fonction publique (Archives nationales de France) relatives à la création et à la gestion de la tutelle des IRA (15 cartons). Nous avons également mené des entretiens au ministère de la Fonction publique et au ministère de l’Éducation nationale avec les acteurs qui prennent part aux débats sur la formation des attachés (n = 14). Dans les IRA, nous avons réalisé des entretiens avec les responsables de la scolarité (directeurs, directeurs des études et des stages, intervenants, membres du jury de scolarité, chargé des stages, etc. ; n = 29). Nous avons en outre récolté de nombreux documents internes aux cinq IRA : programmes de formation, fascicules de cours, rapports de jury, diapositives projetées durant les cours, notes de cours prises par les élèves, grilles d’évaluation, notes et classements des élèves… Ces données ont été consolidées par des entretiens avec les élèves (n = 38) et des observations de cours et lors des moments importants de la scolarité, qui ont été menés dans deux IRA en particulier.

1. La construction du corps des attachés : un mandat en tension

8La création du corps des attachés d’administration en 1955, puis la création des IRA en 1966, sont deux opérations qui répondent à un objectif crucial pour la haute administration : organiser la délégation des tâches des administrateurs civils sortis de l’ENA vers un échelon qui soit à la fois subalterne et proche par le recrutement. Nous montrons dans cette partie que la réalisation de ce programme institutionnel résiste mal aux intérêts sectoriels qui sont portés dans l’État. Ainsi, entre la loi du 3 décembre 1966 qui prévoit la création des IRA et l’ouverture effective des deux premiers IRA à Lille et à Lyon le 1er janvier 1971, il se déroule quatre années durant lesquelles naît une tension dans le mandat projeté sur les cadres intermédiaires de l’État, entre « techniciens » et « généralistes ».

1.1. Un personnel de renfort pour la haute fonction publique

9Avec la loi n° 55-366 du 3 avril 1955 et le décret n° 55-1648 du 16 décembre 1955 portant règlement d’administration publique relatif au statut particulier des attachés d’administration centrale, se constitue le corps des attachés d’administration centrale de catégorie A. À quelle logique répond la création de ce nouveau statut ? Pour le comprendre, il faut remonter à 1945 et à la recomposition de la hiérarchie administrative consécutive à la création, par l’ordonnance du 9 octobre 1945, de l’ENA, du corps des administrateurs civils et, dans un même mouvement, d’une direction de la fonction publique qui deviendra la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Avec cette ordonnance, le statut des « rédacteurs » se trouve également supprimé, et leurs fonctions échoient en partie aux administrateurs civils, alors que les secrétaires d’administration de catégorie B sont jugés trop peu qualifiés pour effectuer de telles tâches :

« Les administrations centrales ont agi comme si “administrateur civil” était la nouvelle appellation de “rédacteur”, ce que rendait possible le texte de l’ordonnance du 9 octobre 1945 qui ne donnait pas de définition fonctionnelle des tâches des administrateurs civils » (Kessler, 1978, p. 151).

  • 7 Ce rapport a été adressé à la DGAFP au moment où se prenaient les arbitrages finaux en 1969 et 1970 (...)

10Les administrateurs civils se trouvent ainsi en situation de devoir assumer un ensemble de tâches disparates et non conformes à la position prescrite par leur statut. La création du statut des attachés d’administration apparaît comme une façon de soulager les administrateurs civils de ces tâches de rédaction, tout en stabilisant leurs pratiques. Le mouvement qui est au principe de la création du statut des attachés se fonde sur la délégation, par le corps des administrateurs civils en voie de constitution, des tâches qu’ils jugent ingrates. Du point de vue des administrateurs, l’exécution de ces tâches requiert toutefois certaines compétences juridiques que les fonctionnaires de catégorie B ne posséderaient pas étant donné leur niveau universitaire de recrutement. C’est ce qu’évoque par exemple Victor Silvera, alors docteur en droit, dans un rapport adressé à la DGAFP sur la création des IRA7 :

« Le bon fonctionnement de l’administration n’est pas exclusivement lié à la présence d’agents de haute qualité […]. Les multiples tâches d’administration générale, que la saine gestion des services publics comporte, exigent également le recrutement et la formation de fonctionnaires d’un niveau moins élevé, mais capables de concourir d’une manière efficace à la préparation des décisions et surtout aptes à en suivre intelligemment l’application correcte. C’est tout le problème du recrutement des personnels administratifs de catégorie A, autres que ceux issus de l’ENA, qui s’est trouvé ainsi posé » (Archives nationales [AN par la suite] 19880161, article 17 : IRA : création 1967-1970, « Note de Victor Silvera sur les IRA », juillet 1970).

11On distingue dans cette note la conception du corps des attachés qui a présidé à sa constitution dans l’État : les attachés d’administration ont pour fonction première la « préparation des décisions » prises par les administrateurs civils. Ils sont considérés comme le personnel de renfort de la haute fonction publique, à qui l’on délègue la préparation, la mise en forme et la rédaction des décisions hiérarchiques. Le mandat projeté sur les attachés est constitué de tâches que l’on peut qualifier de tâches annexes, ou « supports » à la décision : préparation des notes et dossiers pour la conception des politiques publiques, adaptation de la mise en œuvre des décisions aux formes de l’administration, encadrement des agents de catégorie B qui ont la charge de la mise en application directe des décisions. Mises à distance de la haute fonction publique, ces tâches permettent de rendre la décision plus autonome, tout en déléguant le travail qui consiste à la rendre concrète. Un personnel nouveau est attaché à ces fonctions, et ce faisant est attaché aux énarques de ministère. Ce personnel est chargé de mettre en ordre l’administration pour le travail des administrateurs civils.

12Cette définition mécanique de la division du travail dans l’administration se double d’un autre enjeu, plus symbolique. De récents travaux ont mis en avant la longue et difficile professionnalisation des administrateurs civils en haut de la hiérarchie administrative (Gally, 2012). De ce point de vue, la production d’un encadrement intermédiaire semble primordiale pour les énarques, car du positionnement des attachés dépend la consolidation du corps des administrateurs civils. Les attachés ne doivent être ni trop bas dans la hiérarchie (pour que les énarques puissent déléguer leurs tâches efficacement), ni trop haut dans l’échelle du prestige (pour que les énarques puissent exercer le monopole des tâches les plus nobles de conception et de décision). C’est ce qu’indique cet élève de l’ENA, alors en stage à la DGAFP, dans une note interne sur les IRA :

« Les IRA sont destinés à recruter des fonctionnaires de niveau moyen, c’est-à-dire des personnels qui devront surtout avoir assimilé les automatismes qui permettent une véritable efficacité administrative mais qui devront également faire preuve de facultés d’adaptation dans leur propre intérêt comme dans celui du service. […] De telles exigences ne justifient pas un niveau universitaire très élevé » (AN 19880161, art. 17, « Note d’un élève de l’ENA sur les IRA », document non daté, date estimée : premier semestre 1970).

13Cette vision un peu caricaturale montre ce qui est attendu des attachés par les énarques : permettre l’« efficacité administrative » tout en faisant preuve d’« adaptation ». L’existence d’un corps d’attachés permet aux administrateurs civils de revendiquer plus facilement l’exercice d’une activité conforme à ce qui est attendu de la haute fonction publique, comme l’indique en substance cet élève de l’ENA. Les attachés sont conçus comme un corps « miroir », et donc doté d’une certaine ressemblance avec celui des administrateurs civils, afin qu’ils puissent servir de collaborateurs compétents.

14Pour le ministère de la Fonction publique et sa direction générale, la DGAFP, ce projet ne peut toutefois se réaliser qu’à travers l’unification du groupe des attachés autour d’un « corps » homogène :

« Quels sont nos objectifs ? […] À terme, utiliser le creuset des IRA pour aboutir à une certaine unification des corps A’ par le regroupement des petits corps d’une gestion parfois difficile » (AN 19880161, art. 17, « Réunion interministérielle du 12.12.69 – régies extension IUT, Matignon », 12 décembre 1969).

15L’existence de ce corps homogène et « interministériel » passe avant tout par l’unification du recrutement et la création d’une formation au sein de laquelle les attachés puissent apprendre la grammaire de la hiérarchie administrative et les processus théoriques de construction des décisions. Avec la création d’une telle formation, il s’agit pour la DGAFP de promouvoir une gestion transversale des attachés d’administration, jusque-là effectuée au niveau ministériel, afin de conférer à la haute fonction publique la légitimité hiérarchique nécessaire à l’exercice de son activité. De ce point de vue, la création des IRA relève d’une ambition de consolidation des attachés d’administration comme les « collaborateurs compétents » des administrateurs civils, en leur offrant un lieu de formation (des murs), et surtout des savoirs et des techniques, qui permettent de circonscrire leurs tâches vis-à-vis de ceux qui sont au-dessus (les administrateurs civils) et ceux qui sont en-dessous (les secrétaires d’administration de catégorie B) dans la hiérarchie administrative. Leur conférant à la fois un faisceau de tâches et un dispositif de formation, la DGAFP cherche à construire de toutes pièces le mandat des cadres intermédiaires de la fonction publique.

16Le contexte administratif n’est pourtant pas très favorable à la DGAFP pour la réalisation de ce projet. Au moment de la création du statut en 1955, le recrutement et la gestion des attachés d’administration sont confiés à chaque ministère. Le ministère de la Fonction publique se confronte au même problème que lors de la création de l’ENA (Thuillier, 1983) : la création d’une école pour tous les attachés nécessite de convaincre chaque ministère d’abandonner ses prérogatives sur le recrutement et la gestion d’une partie de son personnel. Prudente, la DGAFP s’appuie sur plusieurs études qui lui parviennent au cours des années 1960, et qui toutes font état d’une « crise de recrutement » dans la fonction publique et d’une « inadéquation » des diplômes aux « besoins de l’administration » (Siwek-Pouydesseau, 2006). Ces rapports contribuent à créer le problème d’un « malaise » dans la fonction publique :

« Quels sont nos objectifs ? Si possible, mettre fin au malaise des corps A’. Substituer à des corps qui, comme celui des attachés d’administration centrale, présentent trop souvent le complexe des recalés vis-à-vis des corps recrutés par l’ENA, des corps recrutés par une voie spécifique » (AN 19880161, art. 17, « Réunion interministérielle du 12.12.69 – régies extension IUT, Matignon », 12 décembre 1969).

17Le thème du « malaise » des attachés d’administration permet à la DGAFP de légitimer auprès des différents ministères l’existence d’une école de formation pour ce nouveau corps. Le projet d’une formation unique pour les attachés trouve ainsi une consistance administrative via la Mission permanente de la réforme administrative, créée le 27 février 1963 et présidée par Pierre Racine, Conseiller d’État, ancien directeur des stages à l’ENA (1946-1957), ancien directeur du cabinet de Michel Debré (Premier ministre, 1959-1962) et qui deviendra directeur de l’ENA entre 1969 et 1975. Dans un rapport sur le recrutement et la formation des personnels administratifs de catégorie A remis le 13 janvier 1964, la Mission propose la création d’un « Institut national d’administration générale » qui apporterait une formation pratique d’une année aux lauréats des concours des attachés d’administration (Siwek-Pouydesseau, 2006, p. 522). Une note remise à la DGAFP évoque cette proposition :

« La mission permanente de réforme administrative, présidée par M. Pierre Racine, Conseiller d’État, avait évoqué en 1964 la question, et conclu à l’intensification et à l’harmonisation des modes de préparation aux concours donnant accès à ces emplois. […] La mission avait marqué sa préférence pour la création d’une seule école, qui eut été compétente à l’égard des corps d’administration générale de l’ensemble des ministères » (AN 19880161, art. 17, « Note de Victor Silvera sur les IRA », juillet 1970).

  • 8 AN 19880161, art. 17, « Note de Victor Silvera sur les IRA », juillet 1970.

18Le ministère de la Fonction publique peut dès lors évoquer dans une circulaire la création d’une « école d’administration générale », qui serait « chargée de la formation et du perfectionnement des corps de catégorie A’ »8. Finalement, l’article 15 de la loi du 3 décembre 1966 d’orientation et de programme sur la formation professionnelle prévoit la création d’« Instituts régionaux d’administration ».

19L’histoire du projet de création des IRA montre que la politique d’unification du corps des attachés portée par la DGAFP vise à la construction d’un mandat spécifique pour les cadres intermédiaires dans la division du travail étatique. Ce mandat est projeté par les administrateurs civils sur les postes et les tâches qui incombent à leur personnel de renfort. L’organisation de la division des tâches conduit ainsi à prescrire aux attachés une position dans la hiérarchie de la légitimité, et à modéliser leurs relations avec les autres échelons de l’administration. En défendant le projet d’unification du corps des attachés d’administration à travers les IRA, la DGAFP défend aussi la consolidation du corps des administrateurs civils en haut de la hiérarchie administrative, car l’existence d’un échelon intermédiaire unifié permet de parer au risque de dissémination de la haute fonction publique sur des tâches au prestige jugé trop variable (Gally, 2012). Les attachés apparaissent ainsi comme une strate administrative sans laquelle la propre unité et la légitimité du corps des administrateurs civils à exercer leur activité de « hauts fonctionnaires » ne peuvent se déployer. Ces recompositions dans les positionnements des groupes administratifs dessinent une hiérarchie entre des tâches dont le prestige est élevé et des tâches moins gratifiantes, et ainsi une division morale du travail.

20L’objectif du ministère de la Fonction publique qui consiste à unifier la formation des cadres intermédiaires n’est toutefois pas unanimement partagé au sein de l’État, et le projet des IRA va se confronter à un ensemble d’obstacles administratifs.

1.2. Les obstacles administratifs au programme institutionnel des IRA

21L’État, loin d’être uniforme, se trouve tissé de segments, au premier rang desquels se trouvent les directions ministérielles qui œuvrent à défendre des intérêts sectoriels, ou au contraire des intérêts à vocation « transversale » et interministérielle. C’est la raison pour laquelle le programme institutionnel des IRA bute contre les intérêts que les différents ministères tentent de porter dans l’État, entraînant une transformation graduelle des objectifs dans la réalisation de ce programme. Durant les quatre années qui se déroulent entre la loi de 1966 qui prévoit la création des IRA et l’ouverture des IRA en 1971, la question du recrutement et de la formation des attachés d’administration fait l’objet de discussions et de débats intenses entre acteurs ministériels.

22Outre les ministères de l’Intérieur et de l’Économie et des finances, dont l’ambition de régler les politiques transversales de réorganisation de l’État et de la fonction publique est concurrencée par le projet de la DGAFP (Bezes, 2009, p. 357), le principal ministère à vouloir contrecarrer le projet de création des IRA est le ministère de l’Éducation nationale. Par la voix de son Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, donné compétent pour avis sur les mesures relatives aux conditions d’obtention des diplômes nationaux relevant de l’Éducation nationale, le ministère refuse de donner l’équivalence avec la licence en droit aux diplômés des IRA. La volonté de la DGAFP d’obtenir l’équivalence en droit était motivée par l’ambition de faire des IRA des écoles reconnues et légitimes :

« [Les] chances de succès [des IRA] seront largement compromises si les pouvoirs publics paraissent admettre implicitement que ces établissements ne dispensent qu’une formation de qualité inférieure, en refusant de poser le principe général de l’équivalence avec la licence ; car c’est bien à une telle interprétation que conduira ce refus » (AN 20060625, article 1 (suite) : Création des IRA 1966-1976, « Problèmes posés par la reconnaissance de l’équivalence de la licence aux organismes chargés de la préparation et du recrutement des fonctionnaires de catégorie A », compte-rendu de la réunion interministérielle du 3 mars 1969).

23Mais si la DGAFP défend avec tant d’ardeur l’équivalence à la licence, c’est aussi parce que la licence en droit donne accès au concours de l’ENA. L’équivalence est ainsi surtout revendiquée par les attachés d’administration centrale, qui se sentent davantage concernés par les possibilités de progression de carrière. En même temps que le prestige de ses instituts, la DGAFP joue donc la stabilité du statut des attachés d’administration. De son côté, le ministère de l’Éducation nationale utilise le refus de l’équivalence en droit comme un moyen de réduire l’influence des IRA et de défendre ses intérêts sectoriels, comme l’évoque cette note du conseiller du ministre de l’Éducation nationale Edgar Faure :

« Il est curieux d’ailleurs de constater que, comme par miracle, des fonds sont dégagés pour permettre à des instituts extra-universitaires d’avoir une meilleure pédagogie que l’Université. Le projet tombe sous la double critique suivante : d’une part les IRA dispenseront une formation étroitement adaptée qui risque d’engendrer, à terme, la sclérose ; d’autre part on peut se demander à quelles carrières l’Université pourrait préparer les étudiants si la formation des cadres supérieurs des entreprises et des administrations échappe à sa mission » (AN 19790568, article 4 : IRA 1969-1970, « Note de M. Bienaymé à l’attention de Monsieur le gouverneur Blot, commentaire de la note de M. Burel sur les IRA », 8 mai 1969).

24Cette note permet de déceler deux éléments dans le positionnement du ministère de l’Éducation nationale au sujet de la formation des cadres intermédiaires de l’État. D’un côté, ce jugement donne à voir les dissensions que la définition du mandat de l’attaché d’administration provoque au sein de l’État. Le ministère de l’Éducation nationale révèle ici une tension inhérente au projet de formation porté par la DGAFP : est-ce que l’on forme les attachés aux tâches supports à la décision, et donc à être disciplinés, voire dociles vis-à-vis des administrateurs civils, au risque que leur expertise mène à la « sclérose » de l’administration ? Ou est-ce que les attachés doivent être formés à l’initiative et à l’adaptabilité, tout en faisant courir le risque de peupler l’administration d’agents trop libres, voire incontrôlables ? Cette tension est structurellement liée au mandat des attachés et charpente les échanges entre directions ministérielles à partir de 1970. D’un autre côté, cette note met en évidence la place que le ministère de l’Éducation nationale entend donner à l’université dans la formation des cadres : en refusant l’accès des attachés à la licence en droit, ce ministère cherche à défendre le monopole de ses facultés de droit dans la formation des cadres de la nation, qui avait déjà été mis à mal avec la création de l’ENA en 1945 (Gatti-Montain, 1987). Ce faisant, le ministère de l’Éducation nationale, qui est le plus gros recruteur d’attachés, devient petit à petit le porte-parole des ministères qui portent des intérêts sectoriels dans l’État, et qui souhaitent garder la main sur le recrutement, la formation et la gestion de leur personnel.

25Le ministère de la Fonction publique finit par sauver le prestige des IRA par la reconnaissance de l’équivalence en droit, permettant la parution du décret de création des IRA en mai 1970. En échange, le ministère de l’Éducation nationale acquiert un droit de regard sur le fonctionnement des IRA, en obtenant le loisir de placer des universitaires, essentiellement des juristes, à la direction des instituts ou à certains postes d’enseignants. Mais les IRA naissent sur un compromis précaire. Le groupe des attachés reste ainsi profondément ancré dans les différents ministères qui bénéficient de filières de recrutement internes malgré la création de la formation commune, et d’une autorité de gestion sur leur personnel. De cette façon, la création des IRA est le produit de multiples compromis ministériels, ce qui confère à ces écoles une certaine fragilité en dépit de la clarté de leur programme institutionnel initial, et à l’encadrement intermédiaire un caractère indistinct et ambigu. Mais c’est sur le plan des savoirs prescrits aux attachés dans les IRA que l’ambiguïté de leur mandat se fait le plus sentir.

1.3. Technicien ou généraliste ?

  • 9 Arrêté du Premier ministre du 5 novembre 1970 sur les « programmes des enseignements dans les Insti (...)

26L’étude des premiers programmes de formation met en avant toute la difficulté à conférer aux attachés un positionnement et un rôle clair dans la hiérarchie administrative. L’arrêté qui fixe les premiers programmes de formation distingue deux types d’enseignements9. Il s’agit d’une part d’enseignements dits « de formation », qui portent sur des apprentissages techniques essentiellement juridiques, en ce qui concerne notamment les « contrats administratifs », les « procédures contentieuses », la « comptabilité nationale », les « politiques budgétaires », l’« urbanisme », la « gestion financière » ou l’« initiation à la statistique ». Les élèves sont en outre appelés à acquérir des méthodes d’expression et de rédaction des documents administratifs, appelées « légistique » (Quéré, 2015). Il s’agit, d’autre part, d’apporter des éléments sur la pratique administrative. Le programme demande que soient acquises les « méthodes d’information, de communication et de décision », les « notions de psychologie sociale : l’administration et les relations sociales », et insiste sur l’idée de « décision », entendue comme « rationalisation des choix ». Dès l’origine des IRA, la figure de l’attaché fait donc l’objet d’une tension entre deux visions contradictoires que l’examen des savoirs permet de mettre au jour. D’un côté, l’attaché doit répondre à la délégation des tâches des énarques en mettant en forme les décisions à l’échelle intermédiaire grâce à ses compétences de juriste. De l’autre côté, l’attaché doit être en mesure de prendre des décisions.

  • 10 Arrêté du 6 décembre 1985 relatif à l’organisation de la scolarité dans les Instituts régionaux d’a (...)
  • 11 Ces « sections » représentent en réalité deux parcours optionnels auxquels sont rattachés un ensemb (...)
  • 12 Arrêté du Premier ministre du 5 novembre 1970 sur les « programmes des enseignements dans les Insti (...)
  • 13 Entretien avec Philippe Agid, réalisé par Marie-Emmanuelle Chessel les 14 et 21 septembre 1998 (Che (...)
  • 14 La RCB est préparée dès 1966, et voit le jour le 4 janvier 1968 (voir Spenlehauer, 1998).

27En outre, dès la création des IRA, les programmes font une part non négligeable aux enseignements en « gestion ». Ce terme recouvre à l’époque des savoirs visant essentiellement à l’optimisation des moyens à l’aide d’outils techniques, tandis que le « management », qui apparaît pour la première fois dans les programmes en 198510, désigne les savoirs utiles à la direction et l’animation d’équipe, selon la distinction repérée par Jean-Marie Pillon (2016). En 1970, la scolarité est divisée en deux sections : « administration » et « gestion »11. Le programme propre à la section « gestion » propose des cours portant sur les « techniques budgétaires » ou l’« initiation à la comptabilité de gestion »12. Les IRA sont mis sur pied au moment de la création de la Fondation nationale pour l’enseignement de la gestion des entreprises (FNEGE) en 1968, identifiée comme un élément fédérateur du système français de formation à la gestion (Chessel et Pavis, 2001, p. 82). En particulier, la phase préparatoire de la création de la FNEGE fait intervenir les acteurs qui gravitent autour de la création des IRA, notamment le directeur des enseignements supérieurs de l’Éducation nationale Pierre Aigrain (Chessel et Pavis, 2001, p. 55). Ce sont les mêmes acteurs qui, au même moment, discutent des formes que doivent prendre les IRA entre 1966 et 1970. Mais c’est surtout la figure de Philippe Agid qui constitue le principal lien entre l’institutionnalisation de la gestion dans l’enseignement supérieur et la création des IRA. Cet énarque (1966) a toujours été en contact avec le dossier des IRA en même temps que celui de la création de la FNEGE. D’abord administrateur à la DGAFP en 1967, il est tour à tour conseiller au cabinet du ministre de l’Éducation nationale (François-Xavier Ortoli, juin 1968), du ministre des Finances (Michel Debré, juillet 1968 – juin 1969) et du Premier ministre (Jacques Chaban-Delmas, juin 1969 – juillet 1972)13. Durant son passage à la DGAFP, il a été chargé de la mise en place des IRA, et reste au cœur des questions de gestion administrative et budgétaire qui se cristallisent alors autour de la Rationalisation des choix budgétaires (RCB)14. Il contribue ainsi à étendre le développement des sciences de gestion aux écoles de fonctionnaires. Évidemment, il n’est pas question alors de considérer les IRA comme des écoles de gestion, ce que réclament, à la fin des années 1970, plusieurs commissions et groupes de travail (Chessel et Pavis, 2001, p. 59). Mais les IRA vont bénéficier d’un effet d’entraînement qui vise à concevoir les cadres intermédiaires de la fonction publique comme des gestionnaires de l’action publique.

28Alors que l’appellation « catégorie A’ », utilisée par la haute fonction publique, apparaît comme un moyen de reléguer les attachés d’administration à leur dimension technique, et que les enseignements en droit constituent la majorité des savoirs enseignés dans les IRA, la structuration des savoirs gestionnaires apparaît comme un moyen pour les attachés de s’approprier leur formation en insistant sur la dimension davantage généraliste et transversale de leur mandat. Dès la mise en place de la formation, le travail prescrit des cadres intermédiaires semble hésiter entre leur position d’encadrés et leur ambition d’être encadrants. De cette façon, les IRA apparaissent comme une caisse de résonnance de la tension entre deux catégories topiques des études sur l’administration, mais non dénuées d’ambiguïté, que sont la figure du « technicien » et celle du « généraliste ». Ces deux figures du fonctionnaire, mises en lumière par les analyses de Pierre Bourdieu (Bourdieu et Christin, 1990), renvoient à des pratiques effectives qui sont hybrides, mais qui se trouvent modélisées en période de formation. Hormis quelques cas isolés (Peters, 2010), l’ensemble des travaux s’accorde pour dire que l’ENA revendique de former des hauts fonctionnaires « généralistes » (Eymeri, 2001 ; Gally, 2012), faisant varier ce modèle autour de quelques figures historicisées (Biland et Kolopp, 2013 ; Mangenot, 1999). Au niveau de l’encadrement intermédiaire, l’étude des conditions d’émergence de ces catégories et de leurs usages met en évidence la tension qui traverse le mandat des attachés d’administration, tout à la fois encadrés et encadrants, juristes et gestionnaires, techniciens et généralistes.

2. Les redéfinitions du corps : la production des « managers »

29Si la création des IRA met en évidence les tensions qui existent dans la définition de la place et du rôle que les attachés doivent tenir dans la division hiérarchique du travail administratif, l’évolution de la formation met en lumière les recompositions du mandat projeté sur les cadres intermédiaires de l’État. La réforme de la scolarité des IRA en 2007 et la montée des enseignements en management constituent un de ces moments de redéfinition du corps des attachés. Nous montrons ci-dessous que la mobilisation par les acteurs de la formation de la notion managériale de « cadre » apparaît comme une façon de s’extraire du rôle de personnel de renfort qui est historiquement prescrit aux attachés, et de faire bouger les lignes de la division hiérarchique du travail administratif.

2.1. La réforme de 2007 : l’interministérialité en question

30La fragilité originelle des IRA n’empêche pas la persistance de cette institution dans le paysage administratif. À la suite du compromis fondateur, la DGAFP tente progressivement de contrecarrer l’immixtion du ministère de l’Éducation nationale dans la formation des attachés. Elle y parvient notamment en 1984, à l’occasion d’une réforme de la scolarité des IRA, qui consacre la mainmise du ministère de la Fonction publique sur la formation des cadres intermédiaires de l’État. Les IRA deviennent dès lors une « école d’application » à visée « professionnelle », qui est la garantie, pour la DGAFP, de l’unification du groupe des attachés et de l’émergence d’un « esprit de corps ».

  • 15 Arrêté du 23 août 2007 relatif à l’organisation de la formation initiale au sein des IRA, article 4 (...)
  • 16 Établissement public local d’enseignement, c’est-à-dire les collèges et lycées.

31Toutefois, en 2007, une profonde réforme des IRA vient modifier l’équilibre administratif sur lequel reposait jusqu’alors la formation initiale des attachés d’administration, et contribue à recomposer le corps des attachés. Profitant des difficultés qu’éprouve la DGAFP à défendre la dynamique interministérielle de gestion de la fonction publique à la suite d’une « conversion institutionnelle » (Gally, 2012) qui l’incite à devenir la « DRH de l’État », le ministère de l’Éducation nationale se penche de nouveau sur la question de la formation des attachés. Depuis 1984, la scolarité dure une année et débouche sur un classement final qui détermine le choix des postes. Le ministère de l’Éducation nationale se dit « mal servi » par le classement, le choix des élèves se portant en priorité sur d’autres ministères, alors qu’il représente près de la moitié des postes offerts à la sortie des IRA. Il plaide alors pour l’introduction d’une période de spécialisation à l’intérieur des IRA. La DGFAP, soucieuse de défendre l’interministérialité de la formation, s’y oppose. Les longues et multiples négociations qui ont lieu alors entre les deux ministères aboutissent à un compromis qui va affecter l’organisation des IRA. La scolarité d’un an se trouve partagée en deux périodes distinctes de six mois. Une première période dite de « tronc commun » permet au ministère de la Fonction publique de sauver le caractère transversal de la formation et donc de poursuivre son ambition de constitution du « corps interministériel des attachés ». L’organisation du tronc commun, d’un total de 390 heures, est définie directement par arrêté de la DGAFP, selon trois « modules » d’enseignement portant sur les « cadres et enjeux de l’action publique », sur les « moyens et méthodes de l’administration », et sur le « management »15. Le second temps de la scolarité est une période de spécialisation selon trois filières appelées « univers professionnels ». Les élèves choisissent leur « univers » en fonction de leur place dans le classement intermédiaire. La section « administration centrale » est censée préparer les élèves au travail en ministère, tandis que la section appelée « administration territoriale de l’État » regroupe les attachés appelés à travailler dans les services déconcentrés de l’État, principalement les préfectures. La troisième section est intitulée « administration scolaire et universitaire ». Elle permet au ministère de l’Éducation nationale de replacer la formation de son personnel dans le giron de son ministère. Les futurs attachés du ministère y apprennent à « connaître et savoir se situer dans [leur] environnement professionnel », et à être capables d’« assurer » la gestion administrative, matérielle et financière d’un EPLE16. Entièrement ministérielle, cette filière remet en cause le caractère transversal et interministériel des IRA défendu par la DGAFP.

32En définitive, la reconfiguration de la formation en 2007 vient réactualiser des compromis anciens sur lesquels se sont constitués les fondements de l’institution. Comme en 1970, le programme institutionnel des IRA bute contre des obstacles ministériels. La forme que prennent les IRA dépend donc des compromis qui découlent des luttes entre acteurs ministériels autour de la dimension interministérielle ou sectorielle de l’encadrement intermédiaire de l’État. Le mandat des attachés s’en trouve affecté.

2.2. La structuration des enseignements par le « management »

33L’analyse de la dimension instituante de la formation à partir de 2007, c’est-à-dire ce que l’évolution des contenus de formation révèle du rôle et de la position attendus des attachés dans la hiérarchie des tâches administratives, donne à voir avec davantage de précision l’évolution de leur mandat. Cette dimension institutante est d’abord définie par la DGAFP, dans la mesure où la tutelle fixe par arrêté les grands contours de la scolarité et les « modules » d’enseignement. Mais la définition du contenu précis des cours revient aux IRA, et en particulier aux directrices et directeurs qui se concertent pour proposer un programme de formation qu’ils jugent adéquat au travail attendu des attachés. Les tensions entre la DGAFP et le ministère de l’Éducation nationale ouvrent donc une opportunité pour les acteurs internes des IRA de s’approprier la définition des programmes de formation, et de proposer une refonte massive des enseignements.

34Afin de saisir comment les programmes de formation participent, à partir de 2007, d’une définition spécifique des cadres intermédiaires dans la division du travail administratif, il est nécessaire en premier lieu de distinguer deux types de savoirs enseignés dans les IRA. Il s’agit d’une part des savoirs disciplinaires, c’est-à-dire fondés sur des disciplines constituées et relativement étanches (Muller et Young, 2014), et d’autre part des savoirs que l’on peut dire instrumentaux, qui se caractérisent par leur visée pratique et opérationnelle. Les enseignements qui s’appuient sur ce second type de savoirs se distinguent par leur caractère procédural. Ils sont fondés sur des cas avérés ou supposés, en proposant des situations concrètes, et visent à équiper l’action des futurs fonctionnaires. Les savoirs instrumentaux prennent progressivement une place prépondérante dans l’ensemble des programmes des IRA, surtout à partir des années 1990, provoquant ce que nous pouvons nommer une « méthodologisation » de la formation.

35Cette « méthodologisation » prend dans les IRA deux formes différentes. D’un côté, se développent des savoirs instrumentaux de type technique. Dans les programmes que nous avons dépouillés, il apparaît que ces enseignements instrumentaux techniques sont structurés par le droit. En effet, ils portent le plus souvent sur les techniques juridiques, en ce qui concerne par exemple les contrats administratifs, l’écriture juridique (la légistique), les procédures contentieuses, etc. Les cours qui ne sont pas directement juridiques portent sur la comptabilité ou le budget (la « comptabilité nationale », les « politiques budgétaires ») mais restent fortement structurés par la dimension juridique, comme c’est le cas, par exemple, des cours portant sur « la pratique de l’achat public ». La dimension académique du droit (c’est-à-dire le droit tel qu’il est enseigné à l’université) est pratiquement absente de ces enseignements. L’accent est au contraire porté sur l’acquisition des techniques pratiques du droit. Il ne s’agit pas ici de connaître le droit et la jurisprudence, mais de savoir les appliquer. Comme l’indique Philippe Bezes à propos de la tentative de structuration de la discipline « science administrative », la « constitution de disciplines et de théories sur l’administration transforme les représentations que l’on s’en fait » (Bezes, 2009, p. 95). Cela est encore plus évident lorsqu’il s’agit de prescriptions instrumentales visant à équiper les fonctionnaires d’un bagage pratique.

36De l’autre côté, la « méthodologisation » de la formation se caractérise par la montée des savoirs instrumentaux de type généraliste, c’est-à-dire qui relèvent de méthodes censées régler la pratique administrative des fonctionnaires quelle que soit la situation. Ce type de savoirs recouvre l’ensemble des enseignements en management, et peut entrer en tension avec les enseignements techniques juridiques. Implantés de manière discrète dans les programmes de formation depuis la fin des années 1980, ces savoirs en management prennent une place centrale dans les IRA avec la réforme de 2007. Par exemple, la création d’un module de formation, sur les trois qui composent l’ensemble des enseignements de tronc commun, entièrement dédié au « management », atteste de l’importance donnée à ce type d’enseignement. Ce module représente près de 30 % du temps d’enseignement total du tronc commun. Le management fait l’objet de cours magistraux en amphithéâtre. Sur le fond, le management tel qu’il est enseigné se caractérise par un ensemble de « compétences » que l’attaché est supposé détenir au moment de sa première affectation, comme le montre cette définition des savoirs qui doivent être enseignés au sein du module « management » :

  • 17 Document de la DGAFP, 2007.

- le cadre et son positionnement ;
- la gestion d’un service ;
- l’animation d’une équipe ;
- l’élaboration et la conduite de projet ;
- la communication publique17.

  • 18 Documents IRA, 2008-2009.

37Ces grandes lignes, identifiées par les directeurs des IRA en concertation avec la DGAFP, donnent idée de la façon dont est envisagée la notion de « management » par les acteurs légitimes à définir les programmes de formation. Le travail commun et l’animation des équipes apparaissent comme les piliers de l’activité supposée du « manager intermédiaire » en administration. À l’échelle des intitulés des cours qui composent le module « management »18, l’on voit plus précisément que les enseignements permettent de définir le comportement attendu de l’attaché en administration dans le domaine de la « gestion des ressources humaines ». On retrouve ainsi au sein de ce module des cours portant sur « la pratique d’une réunion : comment l’organiser », « gérer un service », « animer une équipe », « travailler en équipe », « la gestion de proximité, cas pratiques », etc. Les cours portant sur l’expression orale du futur « cadre » visent également à transmettre ce type de savoirs méthodologiques : les cours de « techniques d’expression », de « langage administratif » ou de « prise de parole en public » fixent un cadre comportemental à la pratique managériale de l’attaché. Dans un IRA, pour « savoir se positionner en tant que cadre », il faut savoir « travailler en équipe » et maîtriser la « déontologie du fonctionnaire ». Des cours s’intitulent « le rôle du cadre », ou même « qu’est-ce qu’un cadre ». L’apprentissage de la gestion d’un service passe par la « gestion administrative du personnel ». La « communication publique » permet à l’attaché de gérer efficacement une équipe : « prise de parole en public », « animer et organiser une réunion ». Les mises en situation, avec l’aide de comédiens, participent aussi de ces savoirs (voir Pillon et Quéré, 2014).

  • 19 Les IRA ne disposent pas d’une équipe pédagogique propre, mais font appel à des intervenants plus o (...)

38Pour les responsables de la formation, la dimension instrumentale des savoirs managériaux est garantie par la qualité des formateurs19. L’objectif est de concentrer les recrutements sur des fonctionnaires en poste et en même temps sur des consultants, comme l’explique cette directrice des études et des stages d’un IRA (DES), en entretien :

« Le cours de management pur, je l’ai réservé aux gens qui avaient connu l’administration en RH [ressources humaines]. En revanche, l’accompagnement au mémoire collectif je l’ai ouvert aux gens du privé, et à d’autres fonctionnaires qui ne sont pas managers » (DES 2006-2009, agrégée d’économie ; entretien, 2012).

39Le choix des intervenants permet d’amener les enseignements en management du côté de la méthode et de la pratique. Le choix des modalités des cours également : les cours en petits groupes sont privilégiés, afin que les élèves puissent « participer » et bénéficier au mieux de l’« expérience » des intervenants. Le management est ainsi défini comme un ensemble d’« outils » à disposition des futurs attachés que l’on apprend à manier durant les stages, et qui sont aiguisés en ateliers. C’est la vision que propose une autre directrice des études et des stages :

« Voilà, à la fois c’est un peu aussi un système de boîte à outils, ils sont amenés à réfléchir à quel serait leur mode de management. Et puis en règle générale on fait toujours un séminaire, à la fin justement du second stage, une fois que tout ça est passé, où on va fonctionner sous forme d’ateliers, sur des thèmes » (DES 2008-2013, attachée principale puis administratrice civile ; entretien, 2011).

  • 20 Directeur d’un IRA 2006-2014, administrateur civil ; entretien, 2011.

40Ces « outils » ont été renouvelés avec la réforme de l’organisation de la scolarité en 2007. C’est ce que précise le directeur d’un IRA lorsqu’il avance l’idée selon laquelle la réforme n’a pas été le moyen de faire « plus » de management, mais « mieux »20. La réforme de la scolarité a ainsi permis de donner une nouvelle forme aux savoirs méthodologiques, et a été essentiellement un travail de redéfinition, qui a conduit à un replacement de ces savoirs au cœur du cursus davantage qu’à une augmentation de la place qui leur est donnée. Ce faisant, la visée de long terme consiste à abandonner l’apprentissage d’un type de savoirs managériaux jugés « théoriques ». En donnant la liste de ces savoirs managériaux pratiques, cette DES contribue à définir en filigrane les compétences attendues du bon « manager » de la fonction publique :

« Il faut du pratico-pratique, on n’est pas dans les grandes idées managériales […]. Moi j’avais dit à [l’intervenant référent du module « management »] : “Il me faut : comment on gère un personnel difficile, comment on gère une situation difficile, comment on gère un contre-ordre, comment on évalue, comment on évalue quand les objectifs ont été atteints, quand les objectifs n’ont pas été atteints, quand les objectifs ont été partiellement atteints. Comment on annonce une décision difficile, individuelle, collective”. Donc on avait listé, moi j’avais listé ce que je voulais » (DES 2006-2099, agrégée d’économie ; entretien, 2012).

41Le travail sur les savoirs managériaux, rendu possible par la réforme de 2007, passe ainsi par un travail de méthodologisation des enseignements. Le travail des responsables de la formation en la matière consiste en une opération de mise en cohérence des contenus de la formation avec la vision interministérielle de la fonction publique qu’ils entretiennent. Les directrices et les directeurs, en s’appuyant sur les latitudes offertes par la réforme de 2007, modèlent une formation qu’ils souhaitent transversale, dont le caractère généraliste est plus marqué que ne l’avait recommandé une DGAFP occupée à contenir les intérêts du ministère de l’Éducation nationale. Mettre l’accent sur les savoirs en management est une façon de promouvoir la dimension transversale du cursus des IRA. Le mouvement vers la méthodologisation et la managérialisation des savoirs se fait donc par le truchement des acteurs internes aux IRA, qui se sont approprié le pouvoir de définition des programmes d’enseignement à la suite de la remise en cause de l’organisation de la scolarité en 2007. Cette appropriation se fait toutefois dans un cadre largement structuré par la DGAFP, ou tout au moins en cohérence avec son rôle d’« importatrice prudente » de certaines « idées néo-managériales » (Bezes, 2005, p. 440).

42Si les acteurs internes aux IRA opèrent ainsi un travail d’appropriation des contenus de la formation, c’est que leur recrutement s’est largement ouvert aux anciens élèves des IRA. Traditionnellement énarques, les directeurs sont aujourd’hui le plus souvent des anciens attachés d’administration devenus administrateurs civils par le « tour extérieur », c’est-à-dire en promotion interne. Ce sont eux qui en 2007 ont discuté de la mise en place concrète des programmes de formation, après la réforme de l’organisation de la scolarité. De la même manière, les directeurs des études et des stages sont systématiquement des attachés d’administration. Le corps « interministériel » des attachés, qui ne peut que difficilement se reposer sur des associations professionnelles ou des syndicats très dépendants des ministères, s’appuie donc sur les IRA pour tenter de devenir les protagonistes de leur histoire.

2.3. Le « management » : valoriser la place des attachés dans la division du travail administratif

43Si la montée des enseignements en management dans les IRA est largement le fait des acteurs internes aux IRA, c’est que la « managérialisation » de la formation renvoie à une conception spécifique de l’encadrement intermédiaire de l’État : la redéfinition du management dans les IRA à partir de 2007 relève d’un processus de valorisation de la place des attachés d’administration dans la division hiérarchique des tâches, notamment vis-à-vis des administrateurs civils. Tandis que les attachés sont initialement considérés comme les petites mains des énarques, la figure du « manager » permet au contraire d’insister sur la dimension décisionnaire de leur mandat, et de leur conférer une certaine autonomie dans la division verticale du travail administratif. Cette valorisation de la place de l’attaché fonctionne autour de la figure du « cadre ». En effet, une des grandes caractéristiques de la définition que les responsables des IRA donnent des apprentissages en management est l’insistance sur le métier de « cadre » :

« Mais le management c’est aussi autre chose. C’est aussi la conduite de réunions, etc., mais c’est aussi pendant le stage, vous allez voir, vous, dans la hiérarchie, et vous en tant qu’accompagnant de collaborateurs futurs, vous allez piloter ces éléments-là. Donc ça c’est des choses qu’on a un petit peu épousseté, dans le sens de l’intégrer dans le métier de cadre » (Directeur d’un IRA 2006-2014, administrateur civil, ministère de l’Intérieur ; entretien, 2011).

44Cette définition est largement partagée par ceux qui ont la charge de la construction des contenus des plans de formation :

« Question : donc le management c’est…
Réponse : … un enseignement qui leur permet d’apprécier la façon dont ils seront encadrants. Encadrants ou membres d’un collectif de travail, parce qu’ils ne seront pas tous encadrants » (DES 2008-2013, attachée puis administratrice civile ; entretien, 2011).

45À travers la valorisation du « management » dans la formation, c’est donc la fonction de « cadre » qui doit être valorisée. Insister sur cette notion permet de conférer aux attachés une certaine autonomie vis-à-vis des administrateurs civils. Plutôt qu’un personnel de renfort, le corps des attachés est appelé à prendre des décisions, à faire jouer son autorité, et n’est pas qu’un groupe « d’exécutants » :

« Un attaché c’est un cadre, et il doit être bien dans sa peau de cadre, [c’est-à-dire] avoir des responsabilités, [une] capacité de conception, et tout ça. C’est pas un exécutant ; un cadre ce n’est pas un exécutant, pas qu’un exécutant » (DES 2006-2009, directrice par intérim 2006-2007, agrégée d’économie ; entretien, 2012).

46Cet extrait montre que la volonté de faire de l’attaché un « cadre » de la fonction publique est une entreprise de légitimation de la place de ces fonctionnaires dans la hiérarchie administrative. La valorisation de l’attaché par cette directrice des études s’opère ici par une nette différenciation vis-à-vis des corps de catégorie B qui ont pour mission l’exécution des politiques (« ce n’est pas qu’un exécutant »), et en rendant plus poreuse la frontière avec le corps des administrateurs civils (« capacité de conception »). Cette vision est principalement endossée par les acteurs internes aux IRA : directeurs des IRA, directeurs des études et des stages, mais aussi formateurs, qui sont presque exclusivement des intervenants extérieurs, appartenant le plus souvent au corps des attachés d’administration. Il s’agit pour ces acteurs de promouvoir un attaché détaché de la haute fonction publique, et de rompre avec la conception de l’attaché technique qui doit constituer le personnel de renfort de la haute fonction publique. Selon cette vision, l’attaché est appelé à prendre des décisions. Cette vision est porteuse d’un mouvement de valorisation du cadre intermédiaire de la fonction publique : en plus d’être unique et soudé, le corps interministériel doit se différencier des fonctions d’exécution. À une période où les recompositions de l’administration peuvent avoir tendance à renforcer la séparation entre les fonctions de conception et les fonctions d’exécution des politiques publiques (Bezes, 2005), cette proposition visant à faire de l’attaché un décideur et non plus seulement un exécutant n’est pas anodine. Elle participe d’une volonté de rapprocher l’encadrement intermédiaire des fonctions de conception et de « pilotage » qui sont traditionnellement les propriétés du corps des administrateurs civils.

47Pour les acteurs des IRA, la mise en place des savoirs de type managérial vient remplacer, sinon s’opposer à un ensemble de savoirs techniques d’ordre comptable ou juridique :

« Depuis la réforme de 2007, ça n’a rien à voir, mais il y a un truc surtout c’est que par exemple tous les aspects managériaux, tout ce qu’on a développé sur positionnement, management, etc., là c’était complètement absent. Avant on était vraiment sur beaucoup de compta, beaucoup de techniques juridiques » (DES 2006-2013, attachée principale ; entretien, 2011).

48Les savoirs instrumentaux de type juridique relèvent de la vision traditionnelle des attachés, constitutive de la création des IRA en 1966, selon laquelle les cadres intermédiaires constituent le personnel de renfort permettant à la haute fonction publique de déléguer les tâches qu’elle juge ingrates. Dans l’esprit des acteurs ministériels, DGAFP en tête, ces tâches relèvent principalement de techniques juridiques : mise en forme des décisions, écriture des textes du droit, vérification de comptabilité des normes, procédures de contentieux, qui exigent, du point de vue des énarques, une certaine expertise. Les savoirs techniques juridiques enseignés dans les IRA depuis leur création contribuent à former des attachés suffisamment experts pour permettre une telle division des tâches dans la hiérarchie administrative. En militant pour l’imposition de la figure du « cadre » décisionnaire à travers la mise en place de savoirs managériaux, les directeurs des IRA luttent pour l’abandon de ce type de savoirs d’expertise et mettent à distance la figure du technicien inscrit dans une division fonctionnelle du travail administratif.

49Pourtant, la figure de l’attaché technicien conserve des défenseurs au sein même des IRA, à rebours de la dimension « généraliste » des attachés. Certains directeurs, et surtout certains membres de jurys de classement, ont tendance à valoriser les savoirs techniques, et à protester contre l’omniprésence des savoirs managériaux et généralistes :

« On nous parle peut-être trop de management, de gestion d’équipe, peut être que ça a pris trop de place par rapport au fond, il faudrait peut-être se rapprocher sur du dur, des connaissances techniques. […] Je pense qu’il y a un défaut de connaissances techniques, à la fois en droit public et sur les aspects financiers […]. Je pense qu’on est allé trop loin dans la réforme, le management […]. Les élèves sont imprégnés de cette culture managériale, on sent bien qu’ils sont plus imprégnés de ça que du souci d’avoir des connaissances précises en droit public ou en gestion comptable… » (Énarque, chambre régionale des comptes, membre du jury de classement d’un IRA entre 2008 et 2010, président du jury de classement d’un IRA en 2010-2011 ; entretien, 2012).

50Agrégé en économie et gestion, énarque, ce président de jury de classement est aujourd’hui magistrat en Cour régionale des comptes. De manière cohérente avec sa trajectoire, il exprime en entretien son goût pour le travail technique, en particulier dans sa dimension comptable : « j’aime bien analyser, travailler les dossiers ». La revalorisation des savoirs techniques qu’il prône est une façon de remettre en cause l’efficacité de la figure généraliste du « manager » :

« On a parlé des questions autour des prêts toxiques, ce genre de choses, s’il y a des banquiers qui ont été capables de coller ce type de produits sans que des agents d’encadrement de grosses collectivités y voient quelque chose, ou même qu’ensuite les services comptables de la direction de la comptabilité publique, aujourd’hui c’est la DGFIP, y voient quelque chose parce qu’ils étaient eux aussi destinataires des contrats… Moi je pense que la formation budgétaire, comptable et financière n’est pas suffisante. Voilà ».

  • 21 La structure des hiérarchies varie en fonction des administrations. Dans les établissements de l’Éd (...)
  • 22 Les attachés d’administration centrale, qui travaillent au sein des ministères, obtiennent plus rap (...)

51Jugée incapable d’identifier des dysfonctionnements techniques (comptables ou réglementaires) du fait de son bagage trop général, la figure de l’attaché généraliste est ici discréditée. Cette nuance montre en premier lieu la grande hétérogénéité des postes et des métiers auxquels les attachés se préparent. Dans les directions ministérielles, en préfecture ou dans les établissements de l’Éducation nationale, les attentes qui pèsent sur les cadres intermédiaires ne sont pas les mêmes21, et les perspectives de carrière peuvent varier22. Mais cette nuance met également en avant l’ambiguïté avec laquelle se réalise le programme institutionnel initial des IRA, les tensions et les compromis à l’œuvre dans la définition des contenus de formation, et ainsi les évolutions du mandat assigné à ses membres.

52L’examen des programmes d’enseignement des années 2000 permet donc de mettre au jour l’ambivalence des savoirs prescrits aux attachés d’administration : d’un côté, l’attaché apparaît comme un spécialiste du droit qui doit répondre à la délégation des tâches des énarques ; de l’autre côté, il doit être en mesure de prendre des décisions et d’encadrer les équipes qu’il a sous sa direction grâce aux enseignements en gestion puis en management. On retrouve l’ambivalence originelle de la formation des attachés, que la partition de la scolarité en deux périodes distinctes lors de la réforme de 2007 ne fait finalement que réactualiser. Cette ambiguïté constitue un trait structurant du mandat prescrit aux cadres intermédiaires de l’administration, dans la mesure où leur position ainsi construite se trouve à la jointure d’un programme institutionnel qui vise à en faire les attachés des énarques et d’un mouvement qui vise à les détacher ou les soustraire de la délégation du « sale boulot » pour en faire des « cadres ».

53L’étude de la construction du mandat des savoirs au sein d’une même configuration institutionnelle stabilisée par sédimentation des compromis met enfin en évidence les usages qui peuvent être faits de la montée en puissance des enseignements en management. Si les différentes définitions du mandat des attachés renvoient à des enjeux de positionnement des cadres intermédiaires dans la hiérarchie des tâches administratives, les enseignements dits de management apparaissent comme un outil permettant à la fois de mettre à distance la figure technicienne du juriste et d’alimenter celle du « cadre ».

3. Conclusion

54Éléments fondamentaux de l’organisation bureaucratique, les « fonctionnaires des échelons supérieurs », qui appartiennent selon Max Weber au pôle public des « classes moyennes » (Weber, 1995, p. 394), participent au développement de l’« administration de masse ». Étudier la place et le rôle dévolus à ces fonctionnaires « du milieu » (Baruch, 2007 ; Le Bihan, 2008) dans le processus de rationalisation bureaucratique apparaît donc nécessaire à la compréhension de l’organisation et du fonctionnement de l’État. En privilégiant un regard sur le haut ou le bas de la hiérarchie, les travaux portant sur les administrations publiques ont toutefois eu tendance à atténuer les effets de la division hiérarchique des tâches dans l’agencement des différentes strates administratives. Du fait de leur position interstitielle, le cas de la formation des cadres « A’ » montre au contraire que la place des fonctionnaires dans la division hiérarchique du travail, mais aussi dans l’échelle du prestige, fait l’objet d’un travail social de production. Il en ressort que les cadres intermédiaires sont conçus comme un échelon central dans la délégation hiérarchique des tâches administratives. De manière analogue à certaines organisations privées, telles les usines Renault, où les groupes intermédiaires sont mis en position de fluidifier et rationnaliser les lignes de production, et peuvent dans le même temps bénéficier d’un pouvoir de détournement ou d’accommodation des décisions (Rot, 2006), les attachés sont placés au cœur de l’administration, et apparaissent tour à tour comme le personnel de renfort de la haute fonction publique et comme des « managers » capables d’encadrer les équipes supposées rétives au changement.

55Mais ce travail de production de la strate intermédiaire par la haute fonction publique n’est pas exempt de discussions et de tensions. En effet, considéré initialement par la haute fonction publique comme un échelon indispensable dans le processus de délégation hiérarchique des tâches, le corps des attachés d’administration est aujourd’hui surtout défini dans les IRA par les savoirs en management qui tendent à valoriser la figure du « généraliste », appelé à encadrer les équipes plus qu’à être lui-même encadré. Les multiples obstacles administratifs qui s’opposent au programme institutionnel des IRA contribuent à créer un ensemble de petits déplacements entre le statut et l’activité prescrite, comme cela a été observé dans le cas de certains métiers du public en position d’intermédiaire comme les receveurs des Postes (Join-Lambert, 2001). Le « travail d’organisation » (De Terssac, 2006) qui est attendu des attachés contient tout à la fois une dimension « technique » et une dimension « généraliste ».

56À ce titre, les disciplines que sont le droit et le management constituent deux axes opposés qui permettent de conférer aux cadres intermédiaires un rôle et une position dans la chaîne de commandement. Cette polarisation des enseignements crée une tension entre la figure du « juriste » et celle du « manager », et participe à l’ambiguïté de la position des attachés. Au fil de l’histoire de leur formation, c’est l’identité des cadres intermédiaires de l’État qui se trouve ainsi mise en jeu. Dans un contexte d’explosion des fonctions gestionnaires, et où l’organisation historique de la fonction publique en « catégories » ne semble plus correspondre aux recompositions des organisations hiérarchiques et des pratiques (Boussard et Loriol, 2008), l’administration éprouve toutes les difficultés à penser sa propre stratification. La réponse à cet obstacle, entrevue dans le cas des attachés mais qui pourrait être observée sur d’autres terrains, consiste à promouvoir la figure du « cadre » : il s’agit de conférer une cohérence et une transversalité à leurs pratiques au sein de la division du travail étatique, au prix de l’ambiguïté de leur mandat.

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Notes

1 Cette appellation, que l’on trouve dans les notes ministérielles des années 1970, est utilisée pour démarquer les attachés d’administration de la haute fonction publique, qui correspond alors à l’ensemble de la « catégorie A ».

2 Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, 2014.

3 À la différence de François Dubet pour qui le programme institutionnel recouvre une dimension socialisatrice forte « par le biais d’un travail professionnel spécifique et organisé » (Dubet, 2002, p. 24), nous entendons par ce terme l’ensemble des projets et modèles qui se trouvent à la genèse de l’institution afin de lui fournir une cohérence, mais dont la réalisation peut être ambiguë.

4 De deux ans entre 1970 et 1984.

5 C’est-à-dire « l’ensemble, institutionnellement prescrit et fonctionnellement différencié et structuré, de tout ce qui est censé être enseigné et appris […] dans le cadre d’un cycle d’études donné » (Forquin, 2008, p. 8).

6 En utilisant cette notion de mandat, il ne s’agit pas de mettre l’accent sur la dimension autorégulée de la profession mais d’insister, au contraire, sur l’extériorité de l’injonction.

7 Ce rapport a été adressé à la DGAFP au moment où se prenaient les arbitrages finaux en 1969 et 1970. Il permet donc de synthétiser les objectifs et les missions des IRA tels qu’ils ont été définis par la DGAFP entre 1966 et 1969.

8 AN 19880161, art. 17, « Note de Victor Silvera sur les IRA », juillet 1970.

9 Arrêté du Premier ministre du 5 novembre 1970 sur les « programmes des enseignements dans les Instituts régionaux d’administration », pris en application du décret n° 70-401 du 13 mai 1970 relatif aux Instituts régionaux d’administration (qui est le décret fondateur des IRA).

10 Arrêté du 6 décembre 1985 relatif à l’organisation de la scolarité dans les Instituts régionaux d’administration.

11 Ces « sections » représentent en réalité deux parcours optionnels auxquels sont rattachés un ensemble d’enseignements particuliers à côté des enseignements communs, qui sont majoritaires.

12 Arrêté du Premier ministre du 5 novembre 1970 sur les « programmes des enseignements dans les Instituts régionaux d’administration ».

13 Entretien avec Philippe Agid, réalisé par Marie-Emmanuelle Chessel les 14 et 21 septembre 1998 (Chessel et Pavis, 2001, p. 130).

14 La RCB est préparée dès 1966, et voit le jour le 4 janvier 1968 (voir Spenlehauer, 1998).

15 Arrêté du 23 août 2007 relatif à l’organisation de la formation initiale au sein des IRA, article 4. Un « module » est un regroupement de cours dont le périmètre est défini par arrêté de la DGAFP, et le contenu par les IRA.

16 Établissement public local d’enseignement, c’est-à-dire les collèges et lycées.

17 Document de la DGAFP, 2007.

18 Documents IRA, 2008-2009.

19 Les IRA ne disposent pas d’une équipe pédagogique propre, mais font appel à des intervenants plus ou moins réguliers.

20 Directeur d’un IRA 2006-2014, administrateur civil ; entretien, 2011.

21 La structure des hiérarchies varie en fonction des administrations. Dans les établissements de l’Éducation nationale, les cadres intermédiaires doivent composer avec un ordre de légitimité distinct (Barrier et Musselin, 2015), tandis que dans les ministères, les relations hiérarchiques entre les différents échelons sont généralement plus distendues.

22 Les attachés d’administration centrale, qui travaillent au sein des ministères, obtiennent plus rapidement le grade d’attaché principal que leurs homologues officiant en administration déconcentrée ou dans les établissements publics. Le principalat est une voie vers l’accès au corps des administrateurs civils par le tour extérieur.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Olivier Quéré, « Construire l’État par son milieu. Les transformations du mandat des cadres intermédiaires de l’administration », Sociologie du travail [En ligne], Vol. 59 - n° 3 | Juillet-Septembre 2017, mis en ligne le 02 août 2017, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://sdt.revues.org/828 ; DOI : 10.4000/sdt.828

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Auteur

Olivier Quéré

Triangle – Action, discours, pensée politique et économique
UMR 5206 CNRS, Université de Lyon 2, ENS de Lyon, IEP de Lyon et Université Jean-Monnet Saint-Étienne, 15, Parvis René-Descartes, BP 7000, 69342 Lyon Cedex 07, France
olivier.quere[at]sciencespo-lyon.fr

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